En Fedea hemos preparado un documento titulado "¿Es conveniente un límite constitucional del déficit público? Límites constitucionales: Sí, pero creíbles y flexibles". Creemos que este pequeño apunte puede servir para dar ciertas claves sobre la próxima reforma constitucional.
Introducción
Las consecuencias fiscales de la crisis y la situación de los mercados de deuda están obligando a ser muy exigentes con el control los déficits y a revertir el rápido incremento de la deuda. Por otro lado, la propia crisis ha puesto de manifiesto que la supervivencia del euro exige mejorar sus mecanismos de gobernanza e intensificar a coordinación de políticas fiscales. Este es el contexto en el que se plantea la reforma constitucional.
En este documento elaborado por FEDEA discutimos en qué medida puede ayudar el establecimiento de un límite constitucional al déficit público, a la recuperación del equilibrio de las cuentas públicas y a la salida de esta crisis recurrente.
Desarrollamos nuestro análisis en dos partes. En la primera nos preguntamos si son convenientes las reglas fiscales que limitan el déficit y a continuación nos preguntamos si hay que hacerlo en la constitución. Finalmente concluimos que estas reglas serán inútiles sino se atacan los problemas estructurales de la economía española.
¿Son convenientes reglas fiscales que limiten los déficits públicos?
Una regla fiscal es un diseño de comportamiento de la política fiscal de un Estado a lo largo del tiempo.
El contenido concreto de una regla fiscal puede ser muy diverso, y pueden orientarse a controlar los gastos públicos, ajustar impuestos, o a fijar objetivos de déficit de las administraciones públicas y/o ratios de endeudamiento (deuda pública sobre PIB).
Las reglas fiscales que limitan los déficit públicos pueden cumplir dos misiones:
- 1. Ofrecer coherencia temporal a las decisiones de política fiscal de las administraciones públicas.
- 2. Asegurar la sostenibilidad de las cuentas públicas en el medio y largo plazo.
Bien diseñadas, además de permitir un crecimiento más equilibrado de la economía a lo largo del tiempo, refuerzan la credibilidad de un Estado y facilitan su acceso a los mercados de deuda. En definitiva, aseguran la coherencia del objetivo a corto plazo del Gobierno en cada momento con los intereses del país a medio y largo plazo. Es importante enfatizar que una regla fiscal puede acomodar tanto gastos e impuestos altos, como gastos e impuestos bajos. Por tanto, una regla fiscal no tiene por qué implicar recortes de gastos ni una reducción del Estado del Bienestar. De hecho los creadores del Estado de Bienestar en Suecia eran partidarios de garantizar un superávit en las fases ascendentes del ciclo para hacer sostenible el gasto social.
No obstante, las reglas fiscales que limitan los déficits públicos también tienen aspectos negativos. El más importante es que restan capacidad de reacción a los gestores públicos frente a las crisis.
Por tanto, es fundamental que la regla fiscal deje suficiente margen para la flexibilidad. El sistema fiscal español (como el de todos los países modernos) incorpora en su diseño lo que los economistas llamamos “estabilizadores automáticos”. Cuando la economía crece deprisa, los ingresos crecen aún más y cuando la economía se contrae los ingresos caen también más aun sin ningún tipo de decisión política explícita de las administraciones públicas. Algo similar, pero con el signo opuesto, ocurre con los gastos, estos crecen en las recesiones y caen en las expansiones.
Dos ejemplos concretos nos ayudan a entender este comportamiento:
- Las ganancias de capital o los beneficios de las empresas responden de manera aguda al ciclo económico y con ellos los impuestos devengados por estas categorías.
- Desde el lado del gasto, las prestaciones por desempleo se disparan en las recesiones y caen en las expansiones.
Para valorar el tamaño de estos efectos, recordemos que, durante la última recesión el saldo presupuestario del conjunto de las administraciones públicas pasó de un superávit del 1.9% del PIB en 2007 a un déficit del 11.1% en 2009, un cambio de 13%. De estos 13 puntos, 9 puntos fueron causados por los estabilizadores automáticos y solo 4 puntos por las decisiones discrecionales de las administraciones.
La palabra “estabilizador” viene de que, casi siempre, reducir los ingresos en una recesión y subirlos en una expansión estabiliza la economía (y al revés con los gastos: subirlos en una crisis y reducirlos en un boom aminora las fluctuaciones del PIB). La palabra “automático” viene de que el cambio en la recaudación se produce sin que las administraciones públicas actúen: el ciclo económico produce por sí solo este resultado.
¿Qué ocurriría si forzásemos, por ejemplo, a un déficit cero año a año? Imaginémonos que España parte de una situación de déficit cero y, por una negativa sorpresa, sufre un shock externo, pongamos un shock petrolífero del que no somos culpables. El encarecimiento del precio de la energía contrae la economía y con ello caen los ingresos y sube el gasto. Si quisiéramos re-establecer el equilibrio presupuestario en ESE periodo en concreto, esto nos llevaría a tener que subir los impuestos o reducir el gasto, con lo que se agrava la recesión (lo que genera, a su vez, caídas adicionales de ingreso y subida de gasto, en una espiral tremendamente negativa como la que se observa ahora en Grecia).
Al revés, si no exigimos superávit en el medio de una expansión (por seguir en el ejemplo anterior, causada por una fuerte caída del precio del petróleo), existe la tentación de subir el gasto público o bajar los impuestos, calentando aún más a la economía.
Cualquier regla fiscal debe basarse, por consiguiente, no en el déficit corriente en un año en concreto, sino en una medida de superávit o déficit “estructural” que corrige por los estabilizadores automáticos. Además, debe considerar dos factores en el objetivo de superávit estructural:
- Un sesgo positivo, por ejemplo, del 1.5% del PIB. Este sesgo asegura la existencia de un suficiente grado de maniobra fiscal en el caso de la llegada súbita de crisis económicas de importancia como la experimentada estos años.
Un factor que corrija por la razón de deuda pública sobre PIB. Por ejemplo, por cada punto de la razón por encima de 50%, el objetivo de superávit estructural podría subir un 0.02% (y al revés en caso de que la deuda fuera inferior). Así, con una deuda de un 80% del PIB, el objetivo de superávit estructural sería el 2.1%. Si la deuda pública fuera el 20% del PIB, el objetivo de superávit estructural sería el 0.9%.
Teniendo en cuenta tanto los aspectos positivos como negativos de reglas fiscales que limiten el déficit público, y dados los problemas de sostenibilidad presupuestaria a los que nos enfrentamos y la negativa experiencia de España con los mercados internacionales de deuda, la introducción de una regla fiscal puede contribuir, en el marco de un programa global de reformas, a afianzar la recuperación de nuestra economía, al crecimiento del empleo y a garantizar un estado del bienestar generoso e integrador.
¿Es necesario que la regla fiscal tenga rango constitucional?
Aún bien diseñada, la regla fiscal puede fracasar porque no se implemente adecuadamente. Otorgarle un rango constitucional puede contribuir a afianzar su credibilidad y a demostrar el serio compromiso de una sociedad con la responsabilidad fiscal y con la creación de instituciones de calidad. Nótese, no obstante, los dos prerrequisitos fundamentales: debe estar bien diseñada y debe ser un reflejo del consenso social a favor de la responsabilidad fiscal.
En este contexto, una institución que ayuda a demostrar el consenso social a favor de la responsabilidad fiscal y ayuda a implementar una regla fiscal es un Consejo de Política Fiscal, dirigido por un grupo de expertos independientes, con un equipo y presupuesto propio estudiaría las condiciones de la economía española y contabilizaría las cuentas públicas y el efecto del ciclo económico sobre las mismas.
Existen dos precedentes en los que basar este Consejo. Uno, los consejos existentes en países de nuestro entorno, como Suecia, Holanda, Bélgica, Dinamarca o Reino Unido (aunque con diferencias en su funcionamiento con respecto al consejo que sería más apropiado para España) han demostrado independencia y profesionalidad. Dos, los bancos centrales independientes en la mayoría de los países avanzados.
Un buen diseño institucional, con mecanismos de supervisión como auditorias periódicas por expertos internacionales o informes a las Cortes, garantizarían el correcto funcionamiento del Consejo.
Aún con rango constitucional, una regla fiscal es inútil si de su incumplimiento no se deriva ninguna consecuencia. Por ello, es importante establecer mecanismos automáticos que respondan a las desviaciones del objetivo trazado.
Sin entrar en una enumeración exhaustiva de los posibles mecanismos automáticos, tres sencillas medidas serían:
- Establecer recargos automáticos sobre IRPF, Impuesto de Sociedades e IVA en casos de déficits excesivos.
- Establecer límites de gasto automáticos en consumo e inversión pública en casos de déficits excesivos.
- Establecer reducciones automáticas de sueldo de los miembros del gobierno nacional, autonómico y locales en casos de déficits excesivos.
Conclusión
En definitiva, las reglas constitucionales, si están bien diseñadas y tienen el suficiente rango son útiles para mejorar nuestra gobernanza de la economía. Pero la regla fiscal, aún con rango constitucional, será inútil si no se resuelven los problemas estructurales de nuestra economía, que no son solo de índole fiscal. Hay que reorientar las reformas en nuestro mercado de trabajo, en el sistema financiero y en la educación. Son medidas más difíciles, pero más importantes a medio plazo.