de Michele Boldrin, J. Ignacio Conde-Ruiz y Juan Rubio-Ramirez
España se enfrenta al mayor proceso de consolidación fiscal de su historia ya que necesita recortar alrededor de 5 puntos de PIB de déficit en tan sólo 2 años. En estos momentos toda la atención está centrada en los recortes, ya sean del Gobierno central como de las CCAA, mientras que casi nadie mira a la capacidad y calidad recaudatoria de nuestro sistema impositivo.
En primer lugar es importante señalar que si miramos la ratio entre el total de ingresos fiscales y el PIB (ver figura 1), España ocupa una de las posiciones más bajas de los países desarrollados. Según Eurostat, en el año 2011 estos ingresos eran del 35,1% del PIB, 9,5 puntos por debajo de la media de la UE-27 (44,6%), y por debajo de aquellos países que, como Grecia (40,9%), Italia (46,1%) o Portugal (44,7%), protagonizan con nosotros la crisis de la deuda soberana.
Fuente: Eurostat
En segundo lugar, es interesante analizar que ha ocurrido con los ingresos públicos sobre PIB durante la crisis. Como podemos ver en la siguiente figura, España es el país de la UE donde más han caído pasando del 41,1% en el año 2007 hasta el 35,1%, (¡una caída de 6 puntos porcentuales en pocos años!). Pero ¿cómo ha podido ocurrir esto si no se han producido cambios normativos relevantes en nuestro sistema impositivo? Lo lógico sería pensar que si no hay cambios en la fiscalidad la recaudación debería reducirse en la misma proporción que lo hacen las bases imponibles, a menos que la imposición sea extremadamente progresiva y que, en las crisis, sean los réditos más altos los que sufren más. Ya que ambos supuestos son falsos en general, y en España en particular, esta no puede ser la explicación de la brutal caída en los ingresos. Es más, dado que los trabajadores despedidos y las empresas quebradas durante las crisis suelen ser los menos cualificados y las que generan menor valor añadido, no sería sorprendente que esta ratio hubiera aumentado (algo que ha ocurrido en algunos países como se puede ver en el gráfico).
Fuente: Eurostat
¿Cómo es posible entonces que la recaudación haya caído más de lo que lo ha hecho el PIB? La única explicación consistente con los datos es que los impuestos hubieran estado aplicándose sobre bases impositivas que no formaban parte del PIB y que tenían una relación extremadamente volátil con el mismo. Así fue: si analizamos la evolución de los ingresos sobre PIB de los distintos impuestos, vemos que han caído más que el PIB: el IVA, el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales/Actos Jurídicos Documentados (ITP&AJD) y el impuesto sobre Sociedades (IS). Por el contrario los impuestos al trabajo (IRPF y cotizaciones a la seguridad social) se mantienen estables.
Fuente: Agencia Tributaria
Efectivamente en el periodo del boom económico previo a la crisis, España contó con ingresos extraordinarios que no se aplicaban sobre bases impositivas relacionadas directamente con el PIB: la compra venta de viviendas y otros bienes patrimoniales y las importaciones de bienes y servicios.
En primer lugar la compraventa de viviendas, la mayoría de las cuales eran usadas y por lo tanto no habían generado valor añadido a la economía en el año en curso. La compra de una vivienda está gravada con un 7% de IVA si es nueva o un 7% de ITP si es usada. Ambos impuestos eran una fuente de ingresos clave para nuestras CCAA. Así el ITP+AJD paso de 18.200 millones en 2006 a poco más de 6.400 en 2011 y el IVA cayo de 55 mil millones a cerca de 33 mil millones en 2009 para subir a 49 mil millones tras la subida de dos puntos del año 2010. Es decir, estos ingresos llegaron a caer más de tres puntos de PIB cuando se pinchó la burbuja inmobiliaria.
En segundo lugar, la burbuja inmobiliaria también nos generó recursos extraordinarios, a través del Impuesto de Sociedades, gravando bases que aunque formaban parte del PIB eran, claramente, inestables y temporales: principalmente las plusvalías en la compraventa de suelos y terrenos. Por este motivo España es uno de los países que más recaudaba por este impuesto antes de la crisis y cuya recaudación (como porcentaje del PIB) más ha caído durante la misma (ver figura 4).
Fuente: OCDE
En tercer lugar, nuestro déficit por cuenta corriente que llegó a suponer más de 10 puntos de PIB también nos generó ingresos impositivos extraordinarios. Este déficit reflejaba que la economía consumía e invertía más bienes y servicios de los que era capaz de producir y, por lo tanto, los ingresos por IVA derivados de este exceso también eran unos recursos fiscales que desaparecerían en cuanto se cerrara este desequilibrio.
Una parte importante de nuestros problemas fiscales actuales (un déficit estructural de un tamaño sin precedentes) reside en que, de forma inexplicable, nuestros dirigentes políticos (ya sean del gobierno de la nación o de las CCAA) diseñaron una política de gasto durante el boom como si estos ingresos extraordinarios fueran a ser permanentes. Pensaban, evidentemente, que la burbuja inmobiliaria iba a durar para siempre…
En definitiva, para cerrar la brecha fiscal y conseguir un proceso de consolidación exitoso va a ser necesario que aumenten significativamente los ingresos tributarios como porcentaje del PIB. El problema no es situar nuestra presión fiscal en la media de otros países europeos sino de situarla allí donde los gastos públicos que tenemos estructuralmente comprometidos necesitan para financiarse. Además hay que hacerlo de manera tal que esta recaudación no pare el proceso de crecimiento económico. Que es justamente lo que lo que está ocurriendo con la estructura impositiva actualidad.
Existe una carga excesiva sobre la renta de los trabajadores más productivos y sobre las transacciones patrimoniales. Ambos factores son clave para el crecimiento económico. La progresividad excesiva del IRPF hace más costosa la contratación de trabajadores cualificados que son cruciales para mejorar la competitividad de nuestra economía, y por lo tanto para la creación de empleo. Es importante entender esto: la planta de producción o el centro de dirección necesitan del ingeniero altamente cualificado o del ejecutivo para funcionar y sin ellos los veinte o incluso más trabajadores genéricos a su cargo se quedan en el paro. Atraer las inversiones extranjeras de alta productividad, necesita que España sea atractiva para los trabajadores altamente cualificados y la carga fiscal y contributiva actual lo impiden. Esta es la razón fundamental por la cual hace falta reformar el IRPF y reducir su progresividad o, mejor, transferirla a las rentas verdaderamente altas y de origen patrimonial. En segundo lugar: gravar todas las transacciones patrimoniales – ¡además haciéndolo en bruto, es decir, sin descontar los pasivos asociados a ellas! - hace muy costosa la reasignación de factores entre las empresas, frenando que las más eficientes puedan crecer absorbiendo a las menos eficientes. Nuestro sistema impositivo, de forma incomprensible, penaliza ambos canales del crecimiento, siendo por lo tanto necesario revolucionar el sistema fiscal cuantitativa- y cualitativamente.
Los argumentos desarrollados hasta ahora sugieren que se deben bajar drásticamente los impuestos sobre las rentas laborales, eliminar deducciones (al contrario de lo que hizo el Gobierno), eliminar los impuestos sobre transacciones patrimoniales y actos jurídicos documentados y subir sustancialmente los impuestos indirectos (incluido el IVA) además de introducir una tasa sobre el patrimonio al estilo de Francia. La introducción de una tasa patrimonial adecuadamente calibrada podría generar, en estimaciones razonables, alrededor de 1 punto de PIB en ingresos. Igualmente se debe eliminar la irresponsabilidad fiscal que ya caracteriza a muchas de las CCAA o, lo que es lo mismo, el caos institucional. Para ello, necesitamos avanzar en el federalismo fiscal aumentando la corresponsabilidad de nuestras regiones. Pero este es un tema para otro día.