El déficit o cómo asfixiar a las CCAA

(José Ignacio Conde-Ruiz (@conderuiz) y Juan Rubio-Ramírez)

Una versión reducida de este post salió publicada en El Pais el 21 de octubre.

En el año 2010, España inició el proceso de consolidación fiscal más importante de su historia. Desde entonces el gasto público se ha reducido en poco más del 2,2 puntos de PIB, hasta situarse en el 44,3 % del mismo en 2013. Sin embargo, hay que tener en cuenta que durante este mismo periodo el gasto en intereses se ha disparado y que, de no haber sido así, la caída del gasto publico habría sido aún mayor; de 4 puntos de PIB. No obstante, la bajada del gasto no se ha repartido por igual en todas las administraciones. Sólo las Comunidades Autónomas (CCAA) y los ayuntamientos han sido capaces de reducir sus gastos (-14% y -21%, respectivamente). Por el contrario, tanto la Administración Central, principalmente por el aumento del gasto en intereses, como la Seguridad Social, por el aumento del gasto en pensiones, han visto incrementados sus gastos en un 3,4% y un 2,6%, respectivamente.

Por el lado de los ingresos se observa el mismo comportamiento. Mientras que la Administración Central ha aumentado sus ingresos en 10.155 millones, tanto los ayuntamientos como las CC.AA. los han reducido en -3.382 y -1.600 millones, respectivamente. La estrategia de consolidación diseñada por el ejecutivo parece clara: limitar los ingresos y el déficit a las CC.AA., de forma que los gobiernos autonómicos se vean obligadas a reducir el gasto irremediablemente.

Por el momento, parece que esta estrategia ha funcionado ya que las CC.AA. tienen poca capacidad normativa sobre sus ingresos. Por si esto no fuera suficiente, las CCAA son las encargadas de gestionar gastos tan sensibles como la sanidad y la educación. Así, no es de extrañar que entre los años 2010 y 2012, el gasto en educación se ha reducido en un -11% y el gasto en Sanidad se ha reducido en casi un -9%. Estas caídas serán aun mayores cuando conozcamos los últimos datos.

En el año 2013, gracias a la nueva medida del PIB, el conjunto de las Administraciones Públicas ha conseguido cumplir con el objetivo de déficit por primera vez desde que iniciamos el proceso de consolidación fiscal. Hemos cerrado el año 2013 con un déficit del -6,3%, dos décimas por debajo del objetivo. No obstante, el déficit de las CCAA en 2013 fue del -1,5% del PIB rebasando el objetivo fijado por Bruselas en dos décimas. A pesar del nuevo incumplimiento, el ajuste del déficit de las CC.AA. desde el año 2010 ha sido sustancial: 2,2 puntos de PIB. Tal y como hemos visto anteriormente, para lograr tal reducción, ante la escasa competencia normativa para aumentar sus ingresos, las CCAA no han tenido otra opción que reducir sus gastos en educación y sanidad.

¿Cómo pintan las cosas para este año? Como se puede ver en la siguiente Tabla, en el mes de Julio, el déficit de las CCAA se ha situado en -0,98% del PIB, es decir, en el nivel que nos habíamos comprometido para todo el año y dos décimas peor que en el mismo periodo del año anterior. Esto es debido a una caída del -1,8 % en los ingresos no financieros (principalmente por las caída de las Entregas a Cuenta y Liquidaciones) y a un aumento de los gastos del 1,5% (principalmente por el aumento del Gasto Corriente en Bienes y Servicios y el Gasto en Intereses). Según nuestras estimaciones, el déficit de las CCAA se situará en el entorno del -1,8%, o sea, muy lejos del objetivo. Parece que la estrategia está llegando a su final, ya que las CCAA parecen no tener capacidad adicional para reducir sus gastos. Además, lejos de solucionarse, los problemas de ingresos para las CCAA continuarán en 2015.

ajuste

Pero, ¿de dónde vienen los ingresos de las CCAA? Tal como explicamos en este post, las CCAA tienen dos fuentes de ingresos. Sin tener en cuenta a las Comunidades Forales, el 80% de los ingresos provienen del mecanismo de Entregas a Cuenta y Liquidaciones y el 20% restante lo llamaremos resto de ingresos. El resto de ingresos está formado por los impuestos cedidos (ITP y AJD, Impuesto de Sucesiones y Donaciones, Otros Impuestos Directos e Indirectos) y por venta de sus propios activos. Las Entregas a Cuenta tienen a su vez dos fuentes: Impuestos compartidos (50% IVA, 50% IRPF, el 58% Impuestos Especiales) y los Fondos (Garantía, Suficiencia Global y Convergencia Autonómica). A los dos años se produce la liquidación de dichas entregas, las CCAA reciben más dinero si la recaudación real fue mejor que la presupuestada o menos si es al contrario. Como la mayor parte de los ingresos de las CCAA provienen de impuestos compartidos y fondos gestionados por la administración central, la única vía para aumentarlos es a través del resto de ingresos. El aumento de la recaudación a través de estos ingresos es bastante complicado por englobar a impuestos asociados con el sector inmobiliario o de carácter no recurrente, como los obtenidos con la venta de inmuebles. Aquí encontramos parte de la explicación del mal dato de déficit y es que las CCAA no son capaces de alcanzar el nivel de ingresos presupuestado inicialmente. Apenas si han conseguido alcanzar el nivel del año pasado cuando estimaban recaudar por esta vía un 20% más.

La historia se repite año tras año. Según los recién presentados Presupuestos Generales del Estado, los ingresos tributarios del Estado van a aumentar con respecto a la liquidación prevista en 2014 en unos 9.000 millones, pero para las CCAA lo harán en algo menos de 1.000 millones. Es decir, los aumentos recaudatorios siguen sin llegar a las comunidades. El Gobierno es consciente de la incapacidad de las CCAA para obtener suficientes ingresos para financiar sus gastos, pero retrasa la reforma del Sistema de Financiación Autonómica. La razón nos parece clara. Moncloa sabe que si reforma la financiación de las CCAA necesitará aumentar los ingresos de las AAPP; es decir, subir la presión fiscal, y hacerlo en un año electoral tiene unos costes políticos que no está dispuesto a asumir.

Pero la crisis fiscal en España en general, y la de las CCAA en particular, no se solucionará hasta que se lleve a cabo una profunda reforma fiscal que mejore la recaudación sin dañar el crecimiento. Esta reforma no solo debe abordar el mejor diseño de los impuestos conocidos (principalmente el IRPF, Sociedades o IVA), sino también una reforma del ineficiente y opaco Sistema de Financiación Autonómica que ahoga a las CCAA y en última instancia corre el riesgo de desmantelar la sanidad y la educación pública.

Hay 17 comentarios
  • estas entradas sobre financiación autonómica siempre me dejan un tanto perplejo. Parece evidente -en términos simplemente cuantitativos (el gasto discrecional de las CCAA es con diferencia el más significativo entre las AAPP) - que los ajustes presupuestarios imprescindibles para salvar el país desde 2010 sólo eran (son) posibles a base de apretar a las CCAA y eso es justamente lo que se está haciendo. Por otra parte, mientras que la Adm Central internaliza la necesidad de reducir el déficit, eso no es necesariamente así a nivel autonómico, lo que puede justificar adicionalmente esta política de "soga al cuello".

    También hay que decir que el limitado margen para subir impuestos y aumentar ingresos por parte de las CCAA tampoco está siendo utilizado -salvo honrosas excepciones-, lo que hace doblemente absurdo este discurso de culpabilización a la Administración Central.

    Si de lo que se trata es de resaltar que el sistema de financiación autonómica es muy malo, ahí pocas personas van a estar en desacuerdo. El propio llamamiento de los autores a que la Adm Central suba impuestos (asumiendo coste político) para que las CCAA puedan prestar más servicios (beneficiándose de los réditos políticos) es buena muestra de que nuestro federalismo fiscal es ampliamente mejorable.

    Si se trata de una discusión política sobre si el imprescindible redimensionamiento de nuestro estado de bienestar ha ido demasiado lejos o no, esa una discusión distinta, en la que la dimensión de federalismo fiscal es secundaria.

    • Debiera ser una discusión política sobre el tamaño del estado de bienestar y qué se está dispuesto a sacrificar para mantenerlo. Pero no. Se huye poniendo el acento en sanidad y educación provistas por las CCAA y alertar sobre la amenaza que a su provisión implica lo que el gobierno está haciendo y quiere hacer.

      Así explica Sowell la estrategia política de poner énfasis en sanidad y educación
      Back in my teaching days, many years ago, one of the things I liked to ask the class to consider was this: Imagine a government agency with only two tasks: (1) building statues of Benedict Arnold and (2) providing life-saving medications to children. If this agency’s budget were cut, what would it do?
      The answer, of course, is that it would cut back on the medications for children. Why? Because that would be what was most likely to get the budget cuts restored. If they cut back on building statues of Benedict Arnold, people might ask why they were building statues of Benedict Arnold in the first place.
      http://www.nationalreview.com/articles/342135/budget-politics-thomas-sowell

  • Al igual que el comentario anterior, a mi también me sorprende este post. Decir que la mayor parte del peso de los recortes ha caido sobre la CCAA es falso. Que me dices de los recortes en Cooperación (el presupuesto de la AECI), y en Defensa, y en Investigación (CSIC por ejemplo), etc.
    Las CCAA todavía tiene margen de ajuste. Yo sigo sin entender por qué un ertxaina, mozo de escuadra o un policía foral tiene un sueldo un 20% superior a un Guardía Civil, o un Consejero de CCAA gana más que un ministro, y así suma y sigue.

    • Jamás busque racionalidad en la estructura y la política internas de cualquier organización grande que ha estado operando por años. Lo que hoy hay es producto de largos procesos de adaptación a factores diversos que no se pueden reconstruir. Por eso siempre encontramos que la primera reacción de un nuevo Gran Jefe es re-organizar y que lo peor que le puede pasar al Gran Jefe es que haya una re-organización porque el resultado es consecuencia de una negociación entre los grupos internos de interés (con apoyos variables fuerzas externas).

      La única manera de evitar monstruos es impedir que crezcan (hay que terminarlos tempranito o castrarlos). Y si alguien le dice que hay economías de escala que justifican los monstruos, no es verdad porque la evaluación de esas economías no tienen en cuenta (a) los fuertes cambios en las interacciones sociales a medida que aumenta el tamaño del grupo, y (b) la fuerte pérdida de flexibilidad para adaptarse a nuevas situaciones que requieren, por lo menos por un tiempo, reducir fuerte la escala. El gran tamaño de órganos estatales y empresas privadas (en particular, bancos TBTF) es consecuencia de ser instrumentos o cómplices del poder político, no de aprovechamiento de economías de escala.

      • Hola,

        ha vuelto a salir el tema de los mossos. Es sencillamente falso que los mossos cobren más que la Policía Nacional. Solo hay que dividir la masa salarial por el numero de efectivos. La falacia viene por que se compara el sueldo de un policía nacional base con el de un mosso. Pero esta comparación es falsa: menos del 20 % de los policías nacionales cobran el sueldo base y un 60 % de los mossos sí. Los policías nacionales cobran complementos de destino (por ejemplo por estar en Madrid o Barcelona) que los mossos no. Quizás sería mejor preguntarse como el 50 % de los funcionarios del Estado del grup A tienen nvel 28 o superior (equivalente a subdirector) o por que sigue existinedo la figura del policia nacional o guardia civil en la reserva sin destino: unos cuantos miles de efectivos que cobran por estar en su casa. Esto no existe ni en mossos ni erzaintzas.

  • Creo que el problema original surgio cuando al traspasar funciones y competencias a las autonomias no se traspasaron simultaneamente los funcionarios a desarrollarlas, du`plicandose asi el nº de funcionarios

  • Un sistema fiscal donde uno recoge y otros gastan es un sitema diseñado por un corredor de peleas de gallos, si los que gastan recaudan de sus electores no habrá tanta pelea y todos somos iguales pero con mayor libertad de gestión, manteniendo la solidaridad en dos de los tres impuestos importantes

  • Me refiero a que yo defiendo el traspaso del 100%IRPF + agencia recaudadora (=poder tener política fiscal, liquidez y acceso mers deuda) en la línea federlalista.

    Nota: La reforma constitucional empieza a ser urgente por muchos motivos, uno de ellos más evidente hoy que nunca: separación de poderes.

  • Muy didáctico post.
    A mi me parece que la clave en la negociación de cualquier problema complejo, como es éste, es la transparencia.
    Si unos dicen que Madrid les arruina, o que podrían vivr mejor sólos, o que Andalucía cobra demasiado, o cualquier frase sin comprobar, los ciudadanos deberíamos tener información auditada y precisa sobre estos temas.
    Cuando todo el mundo sabe todo, y se discute de modo público, casi siempre se llega a un acuerdo.
    La opacidad es nuestro problema.
    Un saludo!

  • ¿ Cómo puede decirse que ya no se puede recortar más en las CCAA cuando sigue habiendo costosísimas TV autonómicas ?

  • La estructura político-territorial de España es un prodigio de irracionalidad económica para las empresas (todas tecnológicas y grandes) con las que a lo largo de mi vida he tenido que operar en España. Por ello me sorprende que el artículo omita referirse a la estructura a pesar de que no es un "Act of God" sobrevenido.
    El breve de hoy mismo en El Mundo tampoco cita una evidente manera de acelerar "sustancial y muy racionalmente" los muchos ahorros posibles.

    Por otra parte mezclar esta falla estructural con el "estado de bienestar" (como hace algún comentario) escamotea un problema de fondo de España que es, básicamente, de "Acceso a la Escala y Eficiencia de Gestión por Estandarización".
    Son las bases de la Productividad real y son negadas por nuestra estructura autonómica.

    Un ejemplo entre cientos.
    Todos tenemos una tarjeta sanitaria --superflua porque somos un país con DNI (o tarjeta de residente para extranjeros) electrónico.
    He administrado en outsourcing varias tarjetas autonómicas (todas distintas, por la ¿"singularidad"?) Unos 14 millones de tarjetas, para lo cual necesitaba alrededor de unas 350 personas distribuidas por la geografía. Su razón de ser no es otra que la estructura político-territorial Fragmentada. El número de licencias de software se multiplica como mínimo por 17 y lo mismo con la estructura de gestión.
    Este y otros ejemplos los he vivido desde dentro y en ambos mundos (gestión central y transferida la competencia). Y por cierto, adivinen qué sistema favorece más la corrupción.

    No es azar que estemos como estamos.
    Saludos

    • Hola Manu, estoy de acuerdo con usted que la organización territorial del poder político en España post-1978 es grotesca, pero quizás fue la única manera de poder frenar las aspiraciones de independencia en País Vasco y Cataluña (dividir para reinar). Usted bien sabe que España había mantenido territorio dentro y fuera de la Península por la fuerza y no por la razón. Agotada la fuerza, no le pidamos razón (y no se extrañe que la emoción de un paso al frente). Esa organización impone un costo que se justifica más como barrera a la secesión que como medio para un buen ejercicio del poder. Hoy no hay acuerdo posible sobre otra organización y el costo se debe agregar al costo alto y creciente del Estado de Bienestar.

      Con o sin reforma política, España enfrenta todavía un grave problema fiscal derivado directamente de su Estado de Bienestar (a propósito ayer leí un artículo de El País donde los padres están siendo forzados a pagar alimentos a hijos de más de 25 años, sin que quede claro si estos hijos han sido mal educados en el arte de ganarse la vida trabajando honestamente o bien educados en el arte de vivir a costa de los demás).

  • En España un votante tiene que elegir por un lado quién y cómo se gasta la mayor parte del gasto público que le afecta directamente (lease: Comunidad Autónoma)

    En otro momento y condiciones elige cómo, cuánto y quién recaudará los impuestos con que pagar no sólo los gastos de su comunidad autonoma sino los de las demás (con independencia que no haya elegido quién decide cuanto se gasta en esas otras comunidades autonomas)

    Por otro lado, al valorar su satisfacción con los actuales gobernantes debe hacer un sesudo análisis para separar que de bueno/malo han hecho unos por su propia actividad o por lo límites que le han puesto.

    Si la actividad del teórico votante habitual (que elige al mismo tiempo cuanto quiere que se gaste y como se debe pagar ese gasto) es de por sí complicada porque tiene que evaluar, con conocimientos limitados e incertidumbre, qué opción electoral se acerca más a lo que cree óptimo la tarea de un elector en España roza el virtuosismo.

    Caben, al menos, dos opciones:

    a) Los votantes españoles tienen una capacidad asombrosa para el análisis de situaciones complejas e interconectadas. En este caso deberiamos reclamar el Nobel para el ciudadano español de a pie.

    b) El sistema es tan lioso que no hay manera de saber si es mejor votar a unos o a otros. Voto a los "míos" porque de todas maneras no sé si lo han hecho bien o mal (así que me convenzo de que lo han hecho bien) o no se vota.

  • Estoy en desacuerdo con vuestras conclusiones, sin perjuicio del valor de la columna, porque tomáis como referencia sólo este año. Sin embargo, a consecuencia del sistema de financiación de 2009 los recursos de las CCAA se incrementaron sustancialmente, por lo que para tener una idea cabal de si se les ahoga o no habría que tomar, no la "foto fija", sino el "video" de 2009-2014. En este video el sistema actual sale mal parado porque se diseñó pensando en el crecimiento, y como éste -como todos sabemos- no tuvo lugar, sino más bien lo contrario, el sistema arrojó resultados contradictorios, además de evitar que las CCAA pudieran adoptar medidas antes, ya que las consecuencias de la crisis no las sintieron hasta las liquidaciones de julio de 2011 (van siempre con dos años de retrasos). Hay mucho del sistema vigente que está mal, entre otras cosas su falta de transparencia (como por otro lado pasa en todos los países que tienen sistema de financiaón, como Canadá o Alemania -en EEUU no hay tal "sistema" sino federalismo dual, wall to wall en cierto modo, pero esa es otra historia). Mi sugerencia: haced una columna sobre el video y ver, entre otras cosas, qué han hecho las CCAA con sus normas (pista: casi eliminar Sucesiones, bajar IRPF hasta 2012, incrementar gasto corriente y bajar inversión, off-balance sheet accounting....). Quizá no todas quieran la corresponsabilidad fiscal, os recuerdo que solo Canarias ha recurrido la vigente ley de estabilidad, curioso no?

  • Soy muy aficionada al blog. En esta ocasión y sólo con ánimo de mejora, creo que es importante hacer notar que hay muchos errores en cuanto a la descripción de datos: una caída del -1,8% significaría en realidad una subida y un déficit del -6,3% un superávit... Claro está que se quiere hablar de una caída del 1,8% y de un déficit del 6,3%.

    El texto está repleto de errores en este sentido...

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