Razones equivocadas para frenar a las agencias de colocación

helping-handsEn un informe reciente de Fedea rompo una lanza a favor de la cooperación público-privada para recolocar a parados de larga duración. Sin embargo, los intentos de fomentar la colaboración con agencias privadas de colocación encuentran un obstáculo tras otro. El último es una sentencia que anula la contratación de estas agencias para un proyecto píloto promovido por el SEPE debido a la invasión de competencias. La aplicación de la sentencia se limita al País Vasco, pero el fallo permite que otras regiones como Andalucia y Cataluña recurran al concurso, como se explica aquí. El caso es un pésimo ejemplo de como conflictos competenciales entre distintos niveles de la administración frustran los avances en materia de políticas activas. Pero esto no es ni mucho menos el único obstáculo, como explico abajo. Lo que choca es la nula importancia de datos objetivos en la toma de decisiones. Se frena algo que ha dado buenos resultados en otros países por motivos políticos y sin ofrecer un clara alternativa.

El difícil arranque de la coloboración público-privado

La colaboración público-privada en materia de inserción laboral arranca formalmente en 2010, pero no es hasta 2013 cuando se firma el llamado acuerdo marco. Ya entonces tres regiones se negaron a adherirse al acuerdo – Andalucia, País Vasco y Cataluña – y dos años más tarde no se había producido todavía ninguna remisión de parados debido a un sinfín de recursos y el boicot por parte de las agencias más grandes por la inclusión de muchas agencias pequeñas y sin experiencia entre los ganadores del primer concurso.

Es en este contexto de continuos retrasos que el SEPE lanza el proyecto piloto que motiva el recurso del gobierno vasco contratando a cuatro agencias grandes. Para poder hacerlo el SEPE utiliza un resquicio legal: las competencias en materia de políticas de empleo radican en los servicios estatales (en vez de los autonómicos) cuando las actuaciones son de ámbito nacional y afectan a la movilidad geográfico. Pero los tribunales acaban de tumbar esta motivación, admitiendo el recurso del gobierno vasco. El efecto inmediato es la anuluación de las actuaciones de las cuatro agencias en el País Vasco y Andalucia y Cataluña podrían seguir el mismo camino. Además, a esto hay que añadir que varias regiones se han desvinculado del programa marco tras un cambio de gobierno.

Uno de los casos más sorprendentes es Aragón. En esta region las agencias de colocación obtuvieron una tasa de inserción de alrededor de 25% (véa aquí). Tomando en consideración que se trataba de participantes del programa PREPARA para parados de larga duración se trataba de números cuanto menos esperanzadores. Es cierto, que Aragón también cuenta con un servicio público de empleo bastante moderno --- recibió una buena valoración en una reciente revision por pares al nivel europeo ---, pero no es así en otras regiones. E incluso en el caso de Aragón sería deseable que los servicios públicos explicaran como piensan de alcanzar o mantener tasas de inserción similares antes de interrumpir un programa prometedor.

El retraso en la modernización de los servicios públicos

Y aquí llegamos al núcleo del problema. Tras casi ocho años de crisis, España todavía no cuenta con servicios públicos de empleo modernos, capaces de ofrecer atención individualizada de calidad a todas las personas desempleadas que la necesitan. La Comisión Europea ha recriminado a España en repetidas ocasiones por la falta de progresos en esta materia y el informe de Fedea incluye muchos ejemplos. Dos aspectos resultan particularmente llamativos: los servicios públicos de empleo juegan un papel marginal en la intermediación laboral comparado con otros países y hay un evidente problema de capacidad. Las tasas de participación en políticas activas son muy bajas y varían muy poco entre personas con características distintas.

Argumentos en favor de la colaboración público-privada

La cooperación público-privada no es una panacea, pero si un instrumento útil. En España hay 1,8 millones de parados que llevan más de dos años sin trabajo. La prestación directa por parte de los servicios públicos de empleo de asistencia individualizada y de calidad a todas estas personas exigiría una inversión sustancial en infraestructura y en la contratación y formación de orientadores. No solo sería difícil de completar en un tiempo razonable, también puede resultar difícil de revertir en el futuro cuando la tasa de desempleo haya vuelto a niveles normales. Por lo tanto, en primera instancia la colaboración público-privada debería servir para actuar más rápidamente, soslayando las actuales restricciones de capacidad.

En segundo lugar, la colaboración público privado permitiría aprovechar el profundo conocimiento del mercado de trabajo local de las agencias de colocación y la amplia experiencia en la integración de grupos vulnerables de las entidades del tercer sector.

En tercer lugar, la competencia entre agencias puede ayudar a elevar la calidad de los servicios y/o reducir su coste. Para ello es importante el diseño adecuado de los contratos. Un mal diseño podría llevar a las agencias de centrar sus esfuerzos en los casos más fáciles (“cherry picking”) o de aceptar demasiados casos para luego dejar desatendidos a muchos de ellos (“parking”), pero esto es relativamente fácil de remediar. Además, la cooperación público-privado ofrece una ventaja importante: permite cortar la financiación a las agencias que no cumplen con sus obligaciones o que obtienen malos resultados.

Con todo esto no quiero decir que la cooperación público-privado es necesariamente mejor que la provision pública o que sea la única ópción. De hecho en el informe hago referencia a los dos únicos estudios – uno para Francia y otro para Alemania - que intentan comparar la eficacia de los servicios de empleo públicos y privados mediante un experimento controlado. Ambos llegan a conclusión que los servicios públicos obtienen mejores resultados, por lo menos a corto plazo. Tampoco cuestiono que determinados políticos pueden tener una preferencia para la provision pública de los servicios de intermediación. Solo exigiría que antepongan los intereses de los propios desempleados a cualquier interés politico.

En este sentido es importante resaltar que la cooperación público-privado no es sinónimo de privatización, ni que se deba imponer la remisión a una agencia privada a ningúna persona desocupada. Bastaría con que se dejara la elección entre el proveedor público o privado en manos del propio parado para generar un sistema que es mucho más respetuoso con sus intereses  que el sistema actual.  Y como no, también sería un paso que nos acercaría a las prácticas en otros países, como Alemania o Holanda, donde este derecho existe desde hace años.

Para terminar

En material de políticas activas hay casi más preguntas que respuestas. Sólo hay una manera de avanzar. Experimentar con distintas medidas y evaluar sus efectos para identificar lo que funciona y lo que no. Además en el caso de España es deseable un mayor grado de coordinación, colaboración y lealtad entre la administración central y los gobiernos autonómicos. La reciente aprobación del Programa Conjunta para la Atención a Desempleados de Larga Duración es un paso en la buena dirección. Pero ahora hay que convertir las buenas intenciones en realidades huyendo de tópicos y prejuicios y evitando conflictos entre administraciones que a lo largo nos hacen perder a todos. La lucha contra el paro de larga duración deberia ser una prioridad de primer orden en la política economica de todas las administraciones y desde luego no deberiamos despreciar la colaboracion publico-privada ni cualquier otra medida sin ni siquiera evaluar su efectividad.

 

 

 

 

 

 

 

Hay 10 comentarios
  • Marcel, estoy muy de acuerdo con lo que dices. Solo tengo comentarios sobre esta parte del texto:

    "De hecho en el informe hago referencia a los dos únicos estudios – uno para Francia y otro para Alemania - que intentan comparar la eficacia de los servicios de empleo públicos y privados mediante un experimento controlado. Ambos llegan a conclusión que los servicios públicos obtienen mejores resultados, por lo menos a corto plazo."

    Esto podría hacer pensar que lo mismo sucedería en España. Sin embargo, la comparación entre las dos modalidades dependerá de la calidad de los servicios públicos y del diseño de los contratos con las agencias privadas. Si el diseño es moderadamente sensato y dado lo (poco) que sabemos sobre la escasa eficiencia de los servicios públicos en España, pienso que en España las agencias privadas obtendrían mejores resultados. Y, como dices, dejemos decidir a los parados: rápidamente votarían con los pies por el mejor.

    • Gracias Samuel. Tus comentarios van en la misma linea de las observaciones que hago en el informe. Tanto Alemania como Francia han reformado en profundidad sus servicios públicos de empleo, algo que no ha ocurrido aquí, y obtienen muchos mejores resultados que nuestro sistema público de empleo. Además los autores de ambos estudios mencionan factores que pueden haber influido en los resultados: un inadecuado diseño de los incentivos económicos, falta de experiencia por parte de las proveedores privados y la selección de los mejores equipos en el caso de los servicios públicos franceses.

      Aún así he querido mencionar los estudios para ofrecer una valoración lo más equilibrado posible y para mostrar que en otros países sí se toman la evaluación en serio. Estamos hablando de experimentos controlados a gran escala y en el caso de Francia se involucró a la sucursal europea del JPal Lab fundado por Esther Duflo y Abhijit Banerjee. ¡Qué tomen nota nuestros políticos!

      • ¡Cuánta falta hacen las evaluaciones experimentales de las políticas activas en España! Tienes toda la razón, Marcel.
        Y buen artículo, por cierto. Sólo insistiría en algo que tú dices: la necesidad de que la colaboración público-privada se haga con agencias que ya tengan experiencia contrastable en integrar colectivos difíciles y no meramente con las agencias que hacen la oferta más barata.

        • Gracias Miguel-Ángel!

          En el workshop que organizamos a finales de noviembre quedo patente que inclusos las grandes agencias están inmersas en un proceso de aprendizaje. Su clientela normal no suele incluir a desempleados de larga duración. Sin embargo, me impresionó su compromiso y profesionalidad. También lo encontramos en los representantes de los servicios públicos, pero para ellos es muy complicado ofrecer el seguimiento tan intensivo que necesitan los desempleados de larga duración más vulnerables. Además en muchos casos los servicios públicos de empleo están mucho más alejados de las empresas locales que las agencias de colocación.

    • Hola NTLG,

      Gracias por la referencia. En el caso de jóvenes hay muy pocas evaluaciones que apuntan a efectos positivos y duraderos de políticas activas, sea a través de la provisión pública o privada.

      Luego está el problema de la viabilidad externa. Antes de extraer conclusiones tajantes de muy pocos estudios extranjeros, prefiero conocer los resultados de proyectos pilotos españoles.

      Aprovecho para llamar la atención sobre la Richard T. Ely Lecture con el título "El Economista como Fontanero" que dio Esther Duflo en Chicago. Originalmente iba a hacer unas reflexiones sobre su ponencia en la entrada de hoy pero lo dejo para otro día.

    • El artículo solo habla de "job placement assistance" sin ninguna referencia (al menos en el abstract) entre públicas y privadas.

      Que cualquier mejora en la colocación de los asistidos debe producirse a expensas de los "no asistidos en la colocación" es una obviedad si el trabajo de las agencias (públicas o privadas) no tiene efecto significativo sobre el número de empleos disponibles.

      Más allá del debate entre públicas o privadas (que cualquier desempleado que haya tenido "exposición" a ambas, y cuyo objetivo sea volver a trabajar lo antes posible, tiene clarísimo quien prefiere que le ayude) lo interesante sería entender si la "asistencia de calidad" aumenta la oferta total de empleo para lo que resulta difícil visualizar los mecanismos.

      En ausencia de ese "aumento" solo se produciría el efecto de reducir los tiempos de búsqueda y colocar a alguien "elegido de un pool" en lugar de la persona que, sin intervención, hubiese resultado contratada "espontáneamente" (el efecto substitución al que se refiere el artículo).

      • Estimados JosePablo y NTLG,

        El artículo citado sí se refiere a servicios prestados por agencias privadas (http://economics.mit.edu/files/8514) pero no compara la eficacia de agencias privadas o públicas.

        Los efectos de sustitución son un punto importante que se debe tomar en consideración de las políticas activas. El trabajo de Crépon et al. sugiere que estos efectos son muy relevantes en el caso de jóvenes, reduciendo el impacto neto sobre el empleo (casi) a cero.

        En el caso de parados de larga duración hay muy poca evidencia, pero la que hay (citado en Csilag y Fertig, 2015) indica que los efectos de sustitución son menos importantes.

        Pero yo pondría el énfasis en otro aspecto. El mercado de laboral español es como un juego de sillas -- muchas personas entran y salen frecuentemente. Lo primero que tenemos que conseguir es que los parados de larga duración pueden participar en este "juego" para no perder definitivamente la conexión del mercado. Es cierto que esto puede desplazar a otros pero al mismo tiempo podemos evitar la marginalización de los parados de larga duración y desde mi perspectiva las ganancias netas serían netamente positivas.

        Sin embargo, no tenemos que limitarnos a poner una persona delante de la otra. El objetivo principal tiene que ser que la persona adquiere competencias nuevas que le permite defenderse mejor en el mercado.

  • Como no soy economista sino trabajador de las PAE desde lo público, me gustaría comentar algunos puntos más desde mi experiencia práctica que desde las conclusiones de los estudios mencionados. Quiero aclarar que soy un firme partidario de la colaboración público privada desde hace años y, dentro de las posibilidades que he tenido, he tratado de fomentarla en mi entorno.

    1º Te he leído varias veces afirmar que la capacidad de los servicios públicos de empleo es limitada y que es peligroso ampliarla en momentos de mucho desempleo. No quiero hoy cuestionar esta afirmación pero si utilizarla para señalar que los servicios públicos de empleo podrían ser cuatro veces más productivos, tanto en términos de número de personas atendidas como en la calidad de lo que ofrecen. Y sería muy fácil conseguirlo.

    2º Mi experiencia con las personas que han ido a agencias privadas ha sido nefasta. Si les dejamos elegir (es nuestro caso en Galicia) vuelven con nosotros.

    3º La colaboración público privada debe basarse en lograr de las agencias lo que lo público no tiene, sus clientes. Y, por mi experiencia y muchas de las que veo, están muy dispuestas a hacerlo.

    4º La sentencia no es más que la guinda a una chapuzada. El marco legal debe respetarse y que las competencias de empleo son autonómicas es una obviedad. Dicho esto creo que es una buena oportunidad para replantearse lo hecho y tratar de implicar a las agencias de forma más sencilla, con criterios y objetivos claros.

    • Gracias por tus aportaciones Xose, aquí, en tu página web.

      Estoy totalmente de acuerdo en la existencia de un enorme margen de mejora en la actuación de los servicios públicos (sin necesidad de gastar más). La verdadera pregunta es ¿porqué no lo hemos conseguido estando sumergido en una crisis profunda desde el año 2008? ¿Porqué las regiones más atrasadas no se han puesto al nivel de las mejores? Y aún más importante, ¿porqué hemos sido incapaces de poner a nuestros servicios de empleo al mismo nivel de los países de nuestro entorno?

      En mi informe para Fedea indico algunas vías de mejora pero para generar rechazo evito pronunciarme sobre las culpas. Aquí me siento más libre y no tengo ningún reparo en reconocer la absoluta falta de voluntad, tanto por parte de las administraciones y los gestores de los servicios públicos de empleo, de mejorar la calidad de los servicios y de optimizar el uso de los recursos. El marco legal seguramente es mejorable, y también es cierto que faltan recursos, pero dentro de estos márgenes se ha dejado desaprovechado medidas de mejoras evidentes.

      Mi frustración por la falta de modernización de los servicios públicos y la ausencia de intentos de adaptar su organización y los servicios prestados al altísimo volumen de parados de larga duración explican en gran medida mi puesta por la colaboración público privada -- Aunque sí también valoro su red de clientes y en el caso de las entidades del sector su gran experiencia con coaching y empleo con apoyos ---.

      Si realmente queremos mejorar los servicios prestados por los SPE necesitamos adoptar un sistema transparente de gestión por objetivos. Un buen ejemplo es Alemania. El gobierno central negocia objetivos anuales con cada Bundesland, estos a su vez negocian objetivos con los directores de todas las agencias y, y esto es clave, los resultados de cada agencia son públicos y el Bundesagentur für Arbeit cuenta con herramientas para evaluar la eficacia de cada una de las agencias utilizando técnicas estadísticas modernas. Una vez que haya transparencia y rendición de cuentas -- y financiación por resultados --, estoy seguro que veremos mejoras. Hasta entonces seguiré apostando sin fisuras por la cooperación público privada.

      Seguimos hablando. Un abrazo

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