Políticas activas de empleo en época de crisis

“España necesita intensificar sus políticas activas de empleo y mejorar su diseño.” Recomendaciones de esta índole aparecen cada vez con más frecuencia en los informes de los organismos internacionales y, personalmente, he pronunciado esta frase en más de una ocasión. Los motivos son claros. Tanto el paro juvenil como el paro de larga duración siguen en niveles históricos y las políticas activas de empleo (PAE) deberían servir para aliviar la situación de las personas más afectadas. ¿Pero estas políticas funcionan realmente?

La evidencia empírica revisitada

El debate sobre la eficacia de las PAE tiene una larga historia y no sirven actos de fe. Los que pedimos un esfuerzo adicional en materia de PAE debemos aportar evidencia empírica sólida sobre el impacto causal de estas políticas. Esta evidencia debe demostrar su utilidad para aliviar los problemas de las victimas de la crisis en una situación de altísimo desempleo. En una entrada de 2013 ya ofrecimos un breve repaso de la evidencia disponible, basándonos en un estudio de Card, Kluve y Weber (CKW). El estudio en cuestión realizaba un meta-análisis de la evidencia extraída en cerca de 100 artículos académicos con evaluaciones de impacto de distintos programas de PAE en todo el mundo.

Los resultados no eran muy alentadores. En el corto plazo (hasta un año después del tratamiento), solo el 40% de los programas considerados había generado un impacto positivo sobre la tasa deempleo y/o las ganancias de los participantes. Y en el largo plazo (pasados los tres años desde el tratamiento), esta cifra aumentaba solo hasta el 53%. Sin embargo, el estudio de CKW no incluía el período de la crisis - la muestra de los estudios considerados fue recopilada en 2007.

Afortunadamente, los mismos autores acaban de publicar otro estudio que actualiza sus resultados y que incluye todos las evaluaciones de impacto publicadas entre 2007 y 2014. Este aspecto es relevante porque las características de los participantes son muy distintas en épocas de recesión y de bonanza. En épocas de bonanza los (pocos) parados de larga duración suelen ser personas con problemas crónicos de empleabilidad. Al contrario, en crisis como la actual el paro de larga duración afecta a muchos trabajadores con un perfil mucho menos desfavorable que podrían reinsertarse o ser reinsertado en el empleo con ayudas adecuadas. Además, el nivel de desempleo puede influir directamente en los resultados de las PAE. Cuando el nivel de desempleo es bajo, los participantes suelen sufrir poca competencia por parte del resto de los parados, lo que tiende a favorece el tránsito hacia el empleo. Al contrario, con un alto nivel de desempleo, las ayudas pueden tener poco efecto porque las empresas pueden elegir entre un mayor número de candidatos desempleados para ocupar sus vacantes.

El nuevo análisis considera los resultados de casi 200 estudios con más de 850 estimaciones de impacto sobre varios colectivos de trabajadores para cinco tipos de PAE diferentes en plazos de entre uno y tres años. Los autores utilizan la muestra completa para analizar como las características de los programas y de los participantes afectan a la probabilidad de un impacto positivo y para una muestra más pequeña los autores también ofrecen una estimación del tamaño del impacto (el aumento en la tasa de empleo del grupo de tratamiento dividido por la desviación típica del empleo en el grupo de control). Además las especificaciones más completas incluyen controles por la tasa de crecimiento del PIB y la tasa de desempleo durante el período de los tratamientos.

Los autores resumen sus resultados llamativos en cuatro puntos:

  • El impacto medio aumenta con el tiempo. En el corto plazo (hasta 1 año) los efectos son casi nulos o significativos, pero en el medio (1-2 años) y largo plazo (más de 2 años) el impacto medio es positivo y altamente significativo llegando a un valor máximo de 0,2 desviaciones típicas en los estudios que miden el impacto de las PAE sobre la probabilidad de empleo.
  • El perfil de los impactos a corto, medio y largo plazo depende del tipo de PAE. La orientación y las sanciones por el incumplimiento del deber de buscar empleo ofrecen un impacto relativamente alto en el corto plazo, mientas que los incentivos para la contratación en el sector privado (bonificaciones) y la formación ofrecen impactos menores en el corto plazo y mayores en el medio y largo plazo. Al contrario, los programas de empleo público ofrecen un impacto insignificante o incluso negativo para todos los plazos.
  • El impacto medio de las PAE varía sistemáticamente en función de las características de los participantes. Dos de los grupos con los mayores impactos son mujeres y parados de larga duración, mientras que las PAE dirigidas a jóvenes y mayores ofrecen impactos relativamente pequeños. Además, hay determinadas políticas que funcionan mejor para ciertos grupos. Por ejemplo, en el caso de los parados de larga duración se obtiene el mayor impacto con programas de formación o bonificaciones, mientras que la orientación y sanciones no ofrecen efectos positivos significativos.
  • Los programas de PAE tienen mayores impactos en períodos de poco crecimiento y altas tasas de desempleo

Los dos primeros resultados son comparables con los resultados del estudio anterior de CKW (para el período previo al año 2007). Al contrario, los últimos dos resultados son nuevos y de gran relevancia porque indican que las PAE han sido particularmente efectivas en el caso de los parados de larga duración y además en condiciones adversas como las que atraviesa España actualmente.

Como siempre, es importante hacer una lectura correcta de los resultados. El estudio no implica que haya un efecto causal unívoco entre el nivel de desempleo y el impacto medio de PAE. Simplemente se observan mayores impactos en épocas de elevado desempleo una vez que se controla por un conjunto amplio de características observables de los programas y sus participantes. Puede haber otras características no observables que varíen sistemáticamente con el ciclo, como en el cuidado de la selección de los candidatos y las ayudas, y que generan el aumento en el impacto de las PAE en situaciones adversas. De la misma manera no sería correcto concluir que haya una relación causal unívoca entre la duración del desempleo y la eficacia de las PAE. Sin embargo, los nuevos resultados de CKW sí indican un claro potencial de las PAE. Sí se diseñan bien estas políticas pueden ayudar a aliviar los problemas de algunos de los grupos más afectados por la crisis.

Marcel Jansen

Marcel Jansen es Profesor Titular de la Universidad Autónoma de Madrid e investigador de Fedea. Llegó a España en 2001 tras obtener el doctorado en Economía en el Instituto Universitario Europeo en Florencia. De origen holandés, Marcel es un experto en macroeconomía y economía laboral.

Hay 8 comentarios
  • Marcel, gracias por presentarnos este nuevo trabajo de CKW y por tus reflexiones finales. Permíteme que haga una adicional, para que no se interprete que como estamos ya en período de expansión, las PAE dejan de ser necesarias. Creo que es todo lo contrario. En el inicio de una fase expansiva, los parados de larga duración son las víctimas de la recesión anterior. Muchos arrastran el estigma del período de parado que han sufrido, necesitan de orientación para reciclarse. Si las PAE funcionan debería ser este el momento. Cuando la fase expansiva esté ya muy avanzada, ya sólo quedan los parados más problemáticos (muchos estaría en dificultades independientemente de la fase del ciclo) y en estos casos las PAE al uso ya no pueden ser eficaces. Quiero decir que incluso en esta fase del ciclo hay etapas que se distinguir. Los autores utilizan dos variables por separado: la tasa de crecimiento del PIB y la tasa de paro medias. La primera sale negativa, la segunda positiva, con coeficientes muy similares (Table 9). Interpreto que son efectos marginales y que en expansión el impacto es menor, pero puede seguir siendo positivo cuando la tasa de paro es alta. Quizás hubiese sido mejor una interacción, o separar las fases de ciclo con inicio y final. En cualquier caso, yo esperaría que en un momento como el actual, con crecimiento del empleo y tasa de paro alta, las PAE fueran más efectivas que nunca. Pero como bien dices, hay que demostrarlo.

    • Gracias a tí Floren por tu comentario. Estoy de acuerdo contigo que el inicio de la recuperación es el momento más adecuado para intensificar las PAE, pero habrá que distinguir muy bien cuál es la causa del largo episodio del desempleo de cada uno de los parados de larga duración. Muchas personas han acabado siendo parados de larga duración por la débil demanda y a medida que se iba alargando su período de desempleo se han deteriorando sus posibilidades de salir del desempleo, sea por un efecto estigma, como apuntes tu, o pérdida de motivación o habilidades. Esta negative duration dependence puede ser reversible con intervenciones de poca intensidad. Pero al mismo momento hay grupos como los parados del sector de construcción o mayores de 45 que han sufrido bajas tasas de salida del desempleo desde el momento en que perdieron su anterior empleo. Para estas personas hacen falta ayudas de mayor intensidad. Suena evidente, pero para gestionar esta asistencia individualizada necesitamos cambios profundos en los servicios públicos de empleo. Necesitamos un sistema de perfilado de los parados para analizar las opciones de empleo de cada uno de los parados de larga duración y luego habría que diseñar un itinerario personalizado que no solo tiene ocupado a la persona con cursillos pero que verdaderamente mejora sus posibilidades de reinserción. En todos estos aspectos España no ha hecho nada más que empezar.

  • De todo corazón, y sin reservas, os felicito por la seriedad del trabajo que realizáis y por esos premios obtenidos recientemente, tan merecidos.

    Ahora bien, permitidme que os pregunte, con el ánimo más constructivo de que soy capaz, y sin perder de vista el conflicto habitual entre objetivos ambiciosos (que pueden resultar demasiado ambiciosos) y objetivos sencillos y necesarios.

    ¿Para cuando en NeG un artículo verdaderamente "de fondo", de revisión de la teoría vigente o invitación radical a su replanteamiento, sobre el mercado laboral?

    Cuando se parte del modelo neoclásico, en condiciones de libre mercado, cualquier sobreoferta se drena sola, el paro no puede existir y todas las rentas (también las del trabajo) evolucionan hacia sus niveles óptimos. La misión del (buen) político es liberalizar todo lo posible los mercados.

    Todas las reformas laborales ejecutadas en las últimas décadas han sido en la dirección indicada, y todas han contado con el beneplácito de la inmensa mayoría de los académicos. No vale decir que "mientras los economistas decíamos una cosa, los políticos hacían otra", exagerando ciertas divergencias nimias.

    El desempleo persistente y la tendencia sostenida de los salarios a contraerse en los países desarrollados, sin que existan motivos exógenos que puedan justificar dicho comportamiento, venía haciendo evidente ya antes de 2008, pero de una manera abrumadora después, que el modelo neoclásico fracasa por completo en las condiciones actuales, y no vale siquiera corregirlo con parches neokeynesianos al uso.

    ¿No será que hay que empezar a hacer otras cosas? ¿Investigar en serio, quizá, maneras de liberalizar también "por arriba"?

    • Hola Jaime,

      Gracias por las felicitaciones y como no por el reto que nos planteas. Ya contamos con un marco adecuado para explicar muchas de las disfunciones del mercado laboral español. No es el modelo neo-clásica del mercado laboral, que mencionas tú, pero los modelos de búsqueda y emparejamiento. Los pioneros de estos modelos, Pissarides, Mortensen y Diamond recibieron el premio Nobel por su trabajo.

      Estos modelos (que generan desempleo en el equilibrio por la coexistencia de empresas con vacantes y trabajadores sin empleos) son capaces de explicar una parte muy considerable de las diferencias en el nivel medio y la volatilidad cíclica del desempleo entre países con un distinto marco laboral. Pero no todo es la regulación laboral y ni siquiera es óptima la completa desregularización.

      El mayor reto de futuro para España es la mejora en la educación para reducir los desajustes entre la oferta y demanda de trabajo, y sobretodo el enorme exceso de trabajadores con bajos niveles de educación que lastran el funcionamiento del mercado laboral en España. Solo hay que mirar a los datos. Durante la crisis se "evaporaron" casi tres millones de empleos para personas sin estudios post-obligatorios, mientras que el número de puestos para universitarios es más alto hoy que en 2007.

      Con esto solo he contestado a una pequeña parte del reto que nos planteas, pero seguramente volveremos sobre estos asuntos en futuras entradas.

      • Marcel:

        El mecanismo de los modelos (sean el de Pissarides et. al. o cualesquiera otros) es sin duda admirable, pero sabemos que no son válidos por un hecho: la realidad que predicen no es la que observamos. El paro observado es superior al friccional, predicho por los modelos, que tampoco dan razón del descenso de los salarios.

        La mejora en la educación puede paliar localmente los problemas, pero no es una solución generalizable y sostenible a la vez, como demuestra un razonamiento sencillo.

        Lo natural es que no exista sino una demanda limitada de profesionales muy cualificados. Por tanto, aceptar que nuestra única vía es la mejora de la educación es aceptar, como si tal cosa, que sólo los mejores lograrán un lugar bajo el sol, y los demás "que se j...", como decía aquella magnífica parlamentaria. Se trata de canonizar una solución competitiva en la que todos se esfuerzan, pero sólo uno gana. O sea, que el juego resulta ser de suma negativa. Y en economía, como usted sabe muy bien, esto es inaceptable.

        Me contestará usted que los modelos presuponen que la demanda es ilimitada. Pero una afirmación tan fuerte como esa no es demostrada por ningún modelo que merezca consideración.

        Reciba un cordial saludo.

        • Jaime,

          Discrepo con algunas de tus afirmaciones. En muchas economías - como la americana, pero también la holandesa o la alemana - el paro estructural es muy limitado. Claramente no fueron immunes a la crisis, pero la tasa de paro está volviendo a niveles cercanos al pleno empleo en cada uno de ellos, aunque a ritmos distintos.

          Por lo tanto nos debemos preguntar porque España tiene una tasa de desempleo mayor y más volatil que el resto de las economías y aquí entran en juego tanto la regulación laboral como las deficiencias de nuestro sistema educativo. No estoy diciendo que nos tenemos que transformar todos en inginieros. Faltaría más. De lo que trata es adecuar la oferta de trabajo a la demanda de trabajo por parte de las empresas. Dos de las prioridades son: reducir considerablemente el fracaso y abandono escolar y potenciando formación profesional de calidad.

          Además, en el corto plazo España tiene que tomar todas las medidas a su alcance para combatir el problema del paro de larga duración. El enorme volumen de parados de larga duración con tasas de salida del desempleo muy bajas pone en peligro la recuperación de la economía española. Los modelos de búsqueda y emparejamiento suelen ignorar la dependencia de la tasa de salida del desempleo de la duración, pero motivado por la crisis ya hay varios estudios que introducen este aspecto para demostrar como la ausencia de demanda de trabajo en la crisis haya generado el enorme aumento en el desempleo de larga duración y como este tiende a enquistarse sin medidas. Un fenómeno conocido como histéresis. Si te interesa, te aconsejo leer los papeles de Alan Krueger para el Brookings Institute. Además, en Fedea estamos a punto de publicar un informe similar para la economía española.

        • "Lo natural es que no exista sino una demanda limitada de profesionales cualificados", pues la realidad es muy "antinatural" entonces: Marcel menciona la comparación entre 2007 y hoy pero en 1962 había unos 28,000 ingenieros y científicos en España (9 por 10.000 habitantes) y en 2014 1,400,000 (30 por 10,000 habitantes) hombre, eso no parece una demanda "limitada" de profesionales. Para lo que si parece que haya una demanda "limitada" (mirando la misma comparación temporal) es, por ejemplo, para agricultores y mineros (afortunadamente).

          La razón fundamental es que los ingenieros y científicos tienen una capacidad de generar demanda de si mismos que los no cualificados no tienen: la "realidad" demuestra que pueden crear su propia empresa desde el desempleo (más difícil para un peón) o ser contratados para trabajar en México (es más difícil que un barrendero en paro de Madrid acabe trabajando para un ayuntamiento mexicano).

          Esa capacidad de generar "auto-demanda" genera, además, demanda de profesionales no cualificados, así que cuando "muchos" se esfuerzan ganan ellos y ganan los que no se esfuerzan.

          Lo que sí veo menos sostenible es una situación donde los ganaderos siguen fabricando leche que no quiere nadie, los mineros carbón que nadie quema (salvo a la fuerza) y los trabajadores no cualificados se juntan en las plazas a esperar que un tercero les traiga el "maná" de su empleo. Convertir el ser recogido en la plaza para trabajar en un derecho "natural" no ayuda en nada a que aparezcan más furgonetas (más bien al contrario).

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