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Lecciones de las reformas Hartz. ¿Cómo curar al nuevo enfermo europeo?

Hace un mes publicamos una entrada (aquí) de Christian Dustmann y otros que explicó como Alemania consiguió transformarse del enfermo de Europa en la superestrella. En ella se muestra que la mejora de la competitividad alemana fue el resultado de un proceso de descentralización de la negociación colectiva que empezó en la segunda mitad de los años 90, es decir mucho antes de la introducción de las reformas Hartz. Esta observación lleva a los autores a sugerir que los demás países europeos deberían centrar sus esfuerzos en conseguir una descentralización similar, a través de reformas de la negociación colectiva, en vez de dejarse inspirar por las medidas de las reformas Hartz. Sin embargo, se trata de una recomendación controvertida que solo comparto en parte.

Varios estudios recientes demuestran que no se puede explicar el buen comportamiento del mercado de trabajo alemán en los últimos años sin tomar en consideración los profundos cambios en las políticas activas y pasivas introducidos entre 2003 y 2005 por las reformas Hartz I-IV. Estos estudios no restan importancia a los cambios en la negociación colectiva. Simplemente indican que la moderación salarial no explica los cambios en el dinamismo del mercado laboral alemán. Hoy en día los parados en Alemania tardan mucho menos en volver al empleo que antes de 2005,  como se puede observar en el siguiente gráfico extraído del artículo “Macroeconomic Evaluation of Labor Market Reform in Germany” de Tom Krebs y Martin Scheffel, disponible aquí. Según estos autores la explicación está en las políticas de activación y las mejoras en la intermediación laboral introducidas hace casi una década.

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Pero antes de entrar en los detalles, quiero ofrecer un breve resumen de las reformas Hartz. Para una descripción más detallada y completa sugiero este artículo de Jacobi y Kluve.

Un resumen de las reformas Hartz

Las reformas Hartz tenían tres objetivos principales. (i) Mejorar los servicios del sistema público de empleo. (ii) La activación de los parados (iii) El estímulo de la demanda de trabajo a través de una menor cuña impositiva y un proceso de desregulación.

Hartz I y II entraron en vigor al principio de 2003 e introdujeron los famosos mini- y midijobs junto con un nuevo sistema de subvenciones para la contratación de trabajadores mayores. Además, estas primeras dos leyes quitaron restricciones a las actividades de las agencias de trabajo temporal y el uso de contratos temporales y simplificaron la regulación de la protección del empleo, introduciendo nuevas exenciones para PYMES con menos de 10 empleados.

Hartz III fue introducida al principio de 2004 con el objetivo de mejorar los servicios públicos de empleo. Desde entonces cada agencia de empleo tiene que alcanzar objetivos cuantitativos, fijados en manera individual para cada una de ellas. Además, la reforma mejora los procedimientos empezando por un análisis sistemático de los perfiles de los parados. Este sistema asigna a los parados en cuatro grupos distintos en función de su empleabilidad y fija para cada grupo un conjunto de posibles instrumentos de ayuda. Tradicionalmente, los servicios públicos alemanes solían ofrecer cursos de formación de larga duración y costosos proyectos de empleo público a los desempleados con peores perspectivas laborales. Al contrario, en el nuevo sistema la reinserción en el empleo es la absoluta prioridad. La agencia pública firma un contrato con el demandante de empleo que formaliza sus derechos y obligaciones y la reforma introduce controles más estrictos. Por último, para mejorar la calidad de la intermediación, Hartz III introdujo elementos  de competencia entre las agencias públicas y privadas de empleo a través de un sistema de vouchers. Con el voucher los parados podían pagar los servicios de las agencias privadas, pero este sistema no funcionó bien y hoy día ya no existe.

La parte más polémica llegó sin duda con la introducción de Hartz IV en 2005 que recortó tanto la duración como el nivel de las prestaciones por desempleo. Antes de la reforma la máxima duración de las prestaciones era de 36 meses con una tasa de reemplazo del 67%. Al contrario, en el nuevo sistema, el derecho al cobro solo está garantizado durante los primeros doce meses. A partir de este momento la prestación es means tested y depende de la renta en el hogar.

Los efectos de las reformas Hartz

Este repaso de las medidas demuestra la inusual profundidad de las reformas Hartz. Por encargo del gobierno alemán se han hecho estudios sobre el impacto de muchas medidas individuales (vea Jacobi y Kluve para un resumen de los resultados), pero también existen estudios que intentan estimar el impacto global de las reformas Hartz.

Un buen ejemplo es el estudio de Tom Krebs y Martin Scheffel mencionado al principio. En este estudio los autores construyen un modelo dinámico de equilibrio general para estimar los efectos a largo plazo del conjunto de las reformas Hartz, aunque se fijan sobretodo en la reforma de las prestaciones por desempleo. Como es estándar en la literatura, las prestaciones por desempleo sirven porque los agentes sufren restricciones de crédito, pero existe un problema de riesgo moral que hace que las prestaciones disminuyan los incentivos para la búsqueda.

Además, el modelo distingue entre parados de corta y larga duración. Estos últimos tienen más problemas para salir del paro que los parados de corta duración, pero también suelen tener menos ahorros. En consecuencia los parados de larga duración suelen ser muy sensibles a cambios en el nivel de las prestaciones.

Los autores calibran el modelo para la economía alemana y obtienen varios resultados muy interesantes. El primer ejercicio simula los efectos de largo plazo de Hartz IV. Según los resultados, esta medida, que ha producido una caída en la tasa de reemplazo para los parados de larga duración de casi un 20%, explicaría una caída duradera en la tasa de paro de 1.4 pp.

La explicación es un aumento en la intensidad de búsqueda de todos los parados. Y como era de esperar, en términos porcentuales el efecto es mayor para los parados de larga duración. Sin embargo, los aumentos son insuficientes para explicar los cambios observados en los datos, especialmente en el caso de los parados de corta duración.

Para completar el ejercicio los autores también simulan los efectos de las reformas Hartz I-III. Basándose en varios estudios econométricos, los autores estiman que estas reformas generaron un aumento del 20% en las tasas de salida del paro existentes antes de las reformas. Según sus cálculos esta mejora en la eficiencia del proceso de emparejamiento explicaría otra caída de 1.5 pp en la tasa de paro estructural (de estado estacionario), mientras que el efecto combinado de Hartz I-IV sería una caída duradera de 2.6 pp, lo que equivale a la mitad de la caída en la tasa de paro observado entre 2005 y 2012.

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Por último, los autores también analizan como las reformas Hartz afectan al comportamiento cíclico de la economía alemana. Contrariamente a la creencia popular, Alemania también sufrió una ola de despidos al principio de la crisis como muestra la linea azul en el gráfico de arriba. Los autores calculan la deviación media de esta tasa de su senda, medida por la linea verde, y simulan los efectos de tal desviación en la economía sin y con las reformas Hartz I-IV. En ambos casos la tasa de desempleo aumenta durante 8 trimestres con un incremento máximo de 1.9 y 1.6 pp, respectivamente. Este aumento es muy superior al aumento observado en Alemania (0.8 pp). La explicación, según los autores, es que la economía alemana no había completado su transición hacia el nuevo estado estacionario cuando empezó la crisis. Por tanto, hubo algo de suerte. Alemania se benefició de los efectos retardados de sus reformas justo cuando la economía más lo necesitaba.

Las lecciones

Como siempre hay ser cauteloso a la hora de extraer lecciones de experiencias en otros países y no se trata de copiar las reformas Hartz. Si embargo, el estudio de Krebs y Scheffel y otros similares de Krause y Uhlig (aquí) o Launov y Waelde (aquí) ofrecen una lección clara: Una reforma integral de políticas activas y pasivas puede reducir tanto el nivel estructural como la volatilidad cíclica del desempleo.

De los tres estudios he  elegido el de Krebs y Scheffel  porque en una extensión los autores muestran que la introducción de Hartz IV tendría efectos muy pequeños en nuestro país dado que nuestra tasa de reemplazo media para los parados de larga duración es ya mucho más baja que la alemana. Además, como demuestra su análisis del caso alemán, los efectos de una reforma de prestaciones tardan en tener efecto y pueden generar importantes pérdidas de bienestar entre los parados de larga duración. Los autores no discuten los posibles beneficios de reformas de las políticas activas y pasivas en nuestro país, pero sus resultados sugieren que hay un enorme potencial de mejora porque el diseño de nuestras políticas activas y pasivas tiene fallos similares al sistema alemán en los años noventa con un enfásis desmesurado en políticas pasivas.

Por lo tanto, siguiendo el ejemplo de Alemania, España tendría que empezar con medidas que estimulan la demanda de trabajo y que mejoran la calidad de los servicios públicos de empleo para activar a los parados desde el principio de su período de desempleo y dejando posibles cambios en el nivel o la duración de las prestaciones para otro momento más apropriado. En este punto coincido con Christian Dustmann y sus co-autores. También coincido en la necesidad de progresar en la reforma de la negociación colectiva, pero en este campo España ya ha hecho muchos progresos. Ahora las prioridades son otras como hemos argumentado en repetidas ocasiones.

Además, en este nuevo impulso a las reformas el gobierno debería seguir las buenas prácticas de Alemania. El gobierno alemán encargó evaluaciones externas de todas y cada una de las medides de Hartz I-IV. En los últimos años, más de 100 expertos y 20 grupos de investigación han participado en estas evaluaciones y todos estos investigadores contaron con nuevas bases de datos diseñadas a medida para poder evaluar los efectos de las distintas medidas. Solo de esta manera y con un esfuerzo reformista continuo podemos aspirar a dejar de ser el nuevo enfermo de Europa.