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La Garantía Juvenil. Crónica de un fracaso anunciado

grafico3A principios de abril, el Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) público un informe muy crítico sobre la aplicación de la garantía juvenil, diseñada para afrontar el paro de los jóvenes durante la crisis. Ninguno de los siete países evaluados – de los cuales cinco reciben financiación de Europa para la puesta en marcha de la Garantía Juvenil – se salva de las críticas, pero España sale particularmente mal parada. La lectura del informe produce estupor. Muchos de los problemas detectados eran previsibles y se podrían haber evitado. Los cambios en el diseño de la garantía juvenil en España, aprobados en diciembre, van en la dirección correcta, como explicaré al final de la entrada, pero sólo resuelven una parte de los problemas.

La crónica

La garantía juvenil es la principal (y única) respuesta de la Unión Europea a los problemas laborales de los jóvenes durante la crisis. A través de ella, los estados miembros se comprometen a ofrecer “una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o un período de prácticas” a todos los jóvenes menores de 25 años (ampliable a los 29 años) en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal.

En el blog hay varias entradas críticas sobre la garantía juvenil (aquí) y la estrategia de emprendimiento y empleo joven (EEEJ) (aquí y aquí) en la que se enmarca la garantía juvenil en España. En el caso de la garantía juvenil era fácil de prever que los objetivos de la garantía serían muy difíciles de alcanzar, tanto por la insuficiencia de los fondos disponibles como por la falta de experiencia de nuestros servicios públicos de empleo en el tipo de ayudas intensivas contempladas en la garantía juvenil. Aún así, la creación de la garantía era una buena oportunidad para mejorar la atención a los jóvenes desempleados ofreciendo soluciones personalizadas con la ayuda económica de Europa.

Desde el inicio, España desperdició esta oportunidad por culpa de una deficiente gestión (ver abajo), errores en el diseño de las medidas y por falta de una estrategia que defina las prioridades, los grupos prioritarios y las medidas más eficaces para cada uno. En concreto, en vez de dar prioridad a la movilización de los "ninis" más alejados del mercado laboral, como pretendía la Comisión Europea, la EEEJ contempla una amalgama de 100 medidas, de las cuales sólo 15 eran medidas de choque que, por otra parte, ya estaban en marcha y que facilitaban sobre todo la contratación de los jóvenes mejor formados a través de bonificaciones de todo tipo.

En base de estas observaciones, vaticinábamos (al principio de 2015) que los resultados de la garantía juvenil tardarían años en materializarse en los países más afectados por la crisis, por la necesidad de una profunda modernización de sus políticas activas, y que existía el riesgo de que España acabaría gastando los fondos disponibles en medidas fáciles pero poco eficaces, como las bonificaciones, en vez de tratar los problemas de fondo, como el altísimo número de "ninis" inactivos y sin competencias básicas.

Las conclusiones del informe

El informe del Tribunal de Cuentas Europeo no sólo confirma nuestros temores, sino que extiende la crítica a todos los demás países: Irlanda, España, Francia, Croacia, Italia, Portugal y Eslovaquia. Según el Tribunal, los avances durante los primeros tres años (2013-2016) no están a la altura de las expectativas. Ninguno de los países visitados ha podido garantizar que los "ninis" tengan la oportunidad de aceptar una oferta en el plazo de cuatro meses y, de aquellos que sí han recibido una oferta, muchos vuelven a estar desempleados o inactivos al cabo de pocos meses.

La mayor parte del informe se centra en los cinco países que recibieron fondos europeos a través de la Iniciativa de Empleo Juvenil –  todos menos Irlanda y Eslovaquia – y la conclusión es que estos fondos han contribuido muy poco al logro de los objetivos de la Garantía Juvenil. De hecho, aunque la Comisión Europea insiste, en su respuesta al TCE, que la Garantía Juvenil ha promovido una caída en el desempleo juvenil y reformas estructurales en los países miembros, el TCE pone en duda ambas conclusiones. Durante el período de la evaluación el número de "ninis" bajó en más de 400.000, pero esta caída no se debió a un aumento en el número de jóvenes ocupados (que bajó ligeramente), sino al aumento en el número de jóvenes en formación, aparentemente porque muchos de ellos decidieron aplazar su entrada en el mercado laboral por la crisis. Además, siempre según el TCE, apenas hubo avances en la movilización de los "ninis", cuyos porcentajes de activación siguen en niveles muy bajos.

El Tribunal entiende que la puesta en marcha de la garantía juvenil pudo requerir tiempo, pero muestra mucho menos comprensión por las deficiencias en la gestión de las ayudas. Los evaluadores insisten en que ningún país realizó un análisis exhaustivo de la población de "ninis" y la falta de adecuación de sus competencias. Además, con la excepción de Irlanda, tampoco desarrollaron una estrategia para adaptar la cartera de formación a las necesidades (locales) o para llegar a toda la población de "ninis", mientras que la escasa calidad de los datos no permitió una evaluación sistemática de los resultados.

España sale mal parada en casi todo los aspectos. Nuestro país tiene el porcentaje más bajo de salidas positivas – una buena oferta de empleo, prácticas o educación – y en 2015 el 47% de los participantes había recaído en el desempleo o la inactividad al cabo de seis meses, el porcentaje más alto de todos los países evaluados. El siguiente gráfico, extraído del informe, lo resume en cifras claras: a finales de 2015 España había logrado solo el 2% de los objetivos de la Iniciativa de Empleo Juvenil.

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Las altísimas tasas de desempleo juvenil y el aumento en el límite de edad de 25 a 29 años pueden, hasta cierto nivel, servir como una excusa para los malos resultados. Pero lo que no tiene ninguna excusa es la pésima gestión de la garantía juvenil en España. En mayo de 2015, la Comisión aumentó la tasa de prefinanciación hasta el 30% de los fondos asignados para permitir un rápido despliegue de la medida. Sin embargo, en el caso de España, la Comisión ha solicitado la devolución de más de 270 millones de euros por la falta de justificaciones por las ayudas recibidas. Peor aún, al finales de 2015 España todavía no había declarado ninguna cantidad para los gastos comprometidos que nos correspondieron para este año como se muestra en el segundo gráfico. Esta incapacidad de proponer y justificar medidas para jóvenes en un país con una tasa de desempleo juvenil superior al 40% debería producir sonrojos en todos los niveles de la administración.

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Cambios recientes

España parece haber tomado nota de las críticas y arranca la segunda fase de la garantía juvenil con cambios oportunos que, esperemos, faciliten el acceso a las ayudas. En particular, el Gobierno ha eliminado la necesidad de la inscripción en el Sistema de Garantía Juvenil para los jóvenes que están registrados como demandantes de empleo en los sistemas públicos de empleo. Además, basta con no haber trabajado en el día natural anterior a la solicitud para ser beneficiario de las ayudas. Antes los requisitos eran mucho más estrictos, dado que los jóvenes deberían haber estado un mínimo de tres meses sin formación o un mes sin trabajar, lo que retrasaba el momento en que se cumplía el plazo de los cuatro meses.

Lo que no parece haber cambiado es la insistencia en estímulos económicos que favorecen la contratación en vez de promover programas para mejorar las competencias de los cientos de miles de "ninis" poco cualificados. Un buen ejemplo es la reciente propuesta de utilizar los fondos de la garantía juvenil para pagar un complemento salarial a jóvenes menores de 30 años que trabajan y realicen algún tipo de formación. La propuesta parece más motivada por el ansía de cumplir con una promesa electoral en materia de pobreza laboral que por el deseo de sacar el máximo provecho de los fondos de la garantía juvenil. De hecho, lo lógico sería que se recuperase la posibilidad de mayores bonificaciones en contratos para la formación y el aprendizaje para beneficiarios de la garantía juvenil.  Hasta junio del año pasado las empresas podrían bonificar hasta el 50% del tiempo en el primer año y 25% en los años sucesivos cuando el aprendiz fuera beneficiario. La recuperación de esta medida haría más atractiva la contratación de los jóvenes sin formación que no tienen acceso a la FP. Otra prioridad es la inversión en la creación de una red nacional de educación de segunda oportunidad. Por último, conviene mejorar la cooperación con entidades especializadas del tercer sector. Existen ejemplos magníficos de proyectos para jóvenes en riesgo de exclusión social. Es mucho más rentable invertir en estos proyectos que "tirar" los fondos en bonificaciones y complementos salariales mal diseñados.