de Antonia Díaz y Luis Puch
La introducción del sistema de plataformas digitales ha revolucionado el sector de los VTC y, de paso, ha puesto a los taxistas en pie de guerra. La guerra es la conocida por todos: entre los que estaban y los que llegan, entre los propietarios (operarios) de tecnologías que se quedan obsoletas y los propietarios (operarios) de las nuevas. La virulencia de bloqueo de ciudades y lunas rotas (o peor) tampoco es nueva, pero resulta cada vez más insoportable. Los taxistas quieren que se cumpla la legislación existente, ya que dicha legislación está en buena medida destinada a entorpecer el negocio de los VTC (como explicó Gerard Llobet aquí, con antecedentes aquí, y aquí, y con jugosos comentarios en todos). Los propietarios de las licencias VTC quieren la coexistencia sabiendo que la tecnología está de su parte. Las Administraciones Públicas en sus distintos niveles parecen incapaces de desarrollar una legislación que regule el sector de una forma satisfactoria, a pesar de que la abundante experiencia internacional debería contribuir ya a desbloquear el caso español. En este post queremos apuntar algunas consideraciones que son necesarias para mantener un debate informado.
Datos: el caso de Madrid
Según la D.G. de Gestión y Vigilancia de la Circulación, “Estudio del Servicio del Taxi·, Abril de 2017”: El Ayto. de Madrid tiene 15.723 licencias (cada licencia equivale a un DNI). El 60.64% solo tienen un conductor adscrito. Hay 20.691 conductores, de ellos el 73% son titulares de licencia y el 27% son contratados. El 83,86% de los titulares lo son de una única licencia y el 9,63 lo son de dos licencias. El tiempo máximo de prestación por licencia es 16 horas al día. Es decir, de acuerdo con las cifras de las que disponemos, el modelo de gestión de la actividad del taxi es del trabajador autónomo (altamente regulado). La ratio licencia por 1000 habitantes era 3,87 en 1996 y en 2017 es 2,97. Para conducir un taxi hay que tener la ESO y pasar un pequeño examen (el carné BTP se suprimió desde 2016). Las licencias administrativas son baratas (unos 500€ en Madrid, como cifra que maneja la prensa en estos días), pero las nuevas licencias están muy restringidas, o directamente no las hay.
Las tarifas están reguladas. Esta regulación tuvo sentido en un mundo sin plataformas digitales para evitar los problemas informacionales en la fijación de precios a pie de calle entre cliente y taxista (ya sabemos que el proceso de regateo en un mundo de emparejamiento aleatorio lleva a menos intercambio). La nueva tecnología permite la fijación de precios ex–ante. ¿Quiere esto decir que sólo queda desregular completamente el mercado de transporte de pasajeros por automóvil? No, pero la regulación de tarifas ha de justificarse de otra manera, como explicamos luego. Las radioemisoras que se usan para gestionar las reservas de taxi, actúan de facto como sindicatos unificando criterios de servicio, calidad (o deberían; la calidad es la gran víctima del sistema), etc. En Madrid, hay menos de 10 radioemisoras. Por otro lado, las grandes empresas tienen acuerdos de tarifas con ciertas flotas de taxi para los traslados de sus empleados durante la jornada laboral. Las Apps digitales pueden dejar obsoletas las radioemisoras y los acuerdos privados mencionados, y cada vez están más al alcance de cualquiera.
La regulación es similar en la mayoría de los países de la Unión Europea (un informe se puede consultar aquí). En casi todos los países de la UE las licencias son locales, expedidas por los ayuntamientos. El rasgo más distintivo de la regulación del taxi en España respecto a otros países de la UE es que la validez de las licencias, aunque también sean transferibles en otros países, no tienen límite temporal ni condicionante alguno. Es decir, en España se otorga un derecho a perpetuidad a explotar un taxi. Esto contribuye a que las licencias alcancen precios sustanciales en el mercado secundario. Ahora mismo, el precio medio de una licencia en Madrid es unos 150.000 euros, pero ha llegado a estar muy por encima. Dicho precio debería reflejar el valor presente descontado de los beneficios que genera una licencia de taxi en cada momento del tiempo. Sin embargo, la eventual necesidad de racionamiento de la oferta y las tarifas reguladas no pueden justificar tan elevado rendimiento de la inversión para algunos, y mucho menos cuando dicho rendimiento es ya puramente especulativo. ¿Cómo se mitigan las pérdidas de los que compraron licencias en la burbuja? Diversas fuentes han propuesto el diseño de un soporte financiero que el sector pueda afrontar a costes moderados (al estilo “costes de transición a la competencia” para las eléctricas). Por supuesto, el soporte ha de excluir las licencias ya amortizadas.
El mundo de las VTC está caracterizado por no poder circular buscando clientes, no poder usar el carril bus, y por tener el precio pactado. Debemos recordar que Uber tal y como opera en España no es el de otros países: Aquí, los conductores de Uber y Cabify, por poner los ejemplos más populares, son trabajadores a sueldo de la empresa. Actualmente en Madrid hay unas 6.000 licencias de VTC que también se conceden a perpetuidad, una por vehículo. Los precios de las carreras no están regulados; varían según el momento del día, etc. La revolución tecnológica ha hecho que una plataforma digital haga el trabajo de una radioemisora y, además, cumpla eficazmente el objetivo de control de calidad del servicio. La consecuencia: “todos” estamos encantados con la amabilidad de los conductores VTC, de viajar en coches nuevos y limpísimos, y de las botellitas de agua con que nos obsequian al empezar el trayecto (es urgente que se confeccionen encuestas para medir el grado de satisfacción de los usuarios de taxi y de VTC en España).
Preguntas básicas
El problema fundamental que tenemos es que ambos proveedores de transporte de pasajeros tienen regulaciones de explotación muy diferentes y pelean por la misma demanda. Esto es lo que hay detrás de los graves conflictos que vemos estos días. El 24 de enero de este año la CNMC publicó en su blog un post con varias preguntas que nos parece una buena guía para apuntar ideas que compongan un nuevo marco regulatorio del sector.
- 1. ¿De verdad necesitamos un número limitado de operadores?
Debemos diferenciar entre vehículos y empresas. Si nos referimos a los vehículos nuestra respuesta a la pregunta es rotundamente sí. Los vehículos congestionan las ciudades y son responsables de la mayor parte de las emisiones. Lo difícil es saber cuántos vehículos debemos tener circulando por nuestras calles y si debe haber límites diferentes para vehículos eléctricos. Otra cosa diferente es el número de empresas, que no debería estar limitado para favorecer la competencia. En este sector existen límites naturales a la escala (¿cuántos vehículos pueden circular por las calles?) Obviamente, limitar el número de vehículos opera, al final, como un límite a la competencia entre empresas. Esta tensión entre coste social (congestión de tráfico y contaminación) y beneficio individual (mejor servicio) hace que, necesariamente, el gobierno (central, autonómico o local) tenga que regular el sector. Por supuesto, un sector eficiente puede sustituir al vehículo privado, lo que constituye una razón adicional para regular. En un mundo ideal donde la regulación fuera la óptima, el valor de las licencias en el mercado secundario reflejaría las rentas extraordinarias que correspondan por las restricciones legales al servicio, y también el valor social de la externalidad que los vehículos imponen al resto de la sociedad: algo que se puede evaluar para adaptar la regulación. En particular, puede ser necesario reformar el proceso administrativo de concesión de licencias para que dejen de tener una validez indefinida e incondicional, y con ello aproximar el precio de las licencias al de mercado.
- 2. ¿Son razonables las diferencias en cuanto a libertad de precios y otras condiciones de prestación de servicios?
No, creemos que ciertas diferencias no son razonables. En particular, la diferencia de precios dentro de los centros urbanos. Las plataformas digitales, las Apps, hacen un buen trabajo discriminando precios. El precio es mayor cuando hay más tráfico. Esa es una buena manera de luchar contra la congestión y la contaminación. Sería bueno aprovechar esa característica de la formación de precios de los VTC (los taxis deberán cambiar las viejas radioemisoras por Apps similares y preocuparse más por la calidad del servicio). Podría tener sentido mantener la diferencia regulatoria en viajes en el área metropolitana (que los taxis siguieran ofreciendo precios regulados y los VTC los precios libres) y segmentar el mercado. Hay otras diferencias que deben ser eliminadas por razones de seguridad y protección de los consumidores, como los requisitos para poder conducir un taxi o un vehículo VTC, a la vez que se armonizan los seguros contratados o la fiscalidad. De igual manera se debe evitar diferencias arbitrarias entre taxis y VTC en materia de horarios, calendarios, estándares laborales, etc.
- 3. ¿Es realmente necesaria una compartimentación geográfica?
En la pregunta 1 hemos hablado de los límites naturales (geográficos) a la escala de explotación de las empresas VTC. Ahora mismo, un taxi de Madrid no puede operar en Barcelona y viceversa. Igualmente, un vehículo VTC de Madrid no puede operar en Barcelona. ¿Es esto razonable? Creemos que la congestión del tráfico y la contaminación de las ciudades necesariamente lleva a que las autoridades locales vigilen estrechamente el número de vehículos que puedan circular por sus calles. Esto es muy difícil si se tiene una flota variable de vehículos. Y eso nos dice que una liberalización geográfica total será dañina socialmente, aunque la compartimentación pueda implementarse a nivel metropolitano, comarcal o insular (liberalización geográfica parcial). Además, distintas áreas pueden desear optar por modelos de movilidad alternativos.
Medidas adoptadas hasta la fecha
El Real Decreto-ley 13/2018 es un caso de mala legislación que no va a contentar a ninguna de las partes enfrentadas en el conflicto y que no responde a los criterios de bienestar social que hemos apuntado. No se trata de que las VTC dejen de prestar servicio urbano sino de facilitar su entrada con una legislación armonizada de taxi y VTC. En particular, las medidas adoptadas por el gobierno de la Comunidad Autónoma de Cataluña dan soporte legislativo a una concepción obsoleta del funcionamiento del sector. El conflicto sigue en la Comunidad de Madrid mientras el Ayuntamiento baraja la posibilidad de imponer una distancia mínima entre cliente y vehículo a la hora de contratar el servicio de VTC. Dichas limitaciones, sean de espacio o de tiempo, están sujetas a todo tipo de arbitraje con los efectos perversos que se pueden imaginar (más recorridos para más contaminación y congestión), por lo que difícilmente parecen de equilibrio.
En definitiva, las medidas adoptadas hasta la fecha están dirigidas a proteger las ganancias del taxi, y van en la dirección de aumentar la disparidad regulatoria, no de reducirla. Se equivocan las autoridades públicas si piensan que así defienden mejor el carácter de servicio público que debe tener el transporte de pasajeros en las áreas metropolitanas.
Para concretar
No está en el ánimo de este post defender medidas particulares porque creemos que, hasta el momento, no disponemos de buenas estadísticas para poder tener un retrato veraz del sector de transporte de pasajeros por automóvil. Pero, para resumir y a riesgo de que resulte apresurado, creemos que una buena legislación debería componerse de medidas del siguiente tipo:
1. Una unificación de la legislación para ambos, taxi y VTC.
2. Ayudas a los taxis para adoptar la plataforma digital o App y abandonar las radioemisoras.
3. Dejar la tarifa regulada para desplazamientos metropolitanos y para los clientes que paren taxis en la calle. Los usuarios de la App tienen precio pactado de antemano y cambiante según condiciones de la demanda, el tráfico, etc.
4. Limitar la validez temporal de las licencias, y definir los ámbitos metropolitanos, comarcales o insulares.
5. Establecer un fondo de transición a la competencia (muy fino) para compensar la devaluación de las licencias existentes de los taxistas autónomos.
Posibilidades
Imaginemos un mundo donde los taxis han abandonado las viejas radioemisoras y usan una App para gestionar la entrada de llamadas. Esa App se puede usar para controlar la calidad del servicio. Pensemos que esa App combina el precio libre precontratado como en VTC con la tarifa regulada para el trayecto metropolitano. Esa App permite que el trabajador autónomo del taxi organice eficazmente su jornada. De hecho, uno de los grandes potenciales de esas plataformas digitales es que posibilita la reducción en la escala de producción: elimina costes de gestión para un trabajador autónomo. Es decir, permite un modelo más cercano a la competencia perfecta sin los costes informacionales o tecnológicos a los que tradicionalmente se enfrentaban los mercados dominados por microempresas. El peligro que supone la competencia de las VTC es que el sector acabe en manos de un gran gigante tecnológico que fije precios de monopolio (¿puede que no?). ¿Cómo se garantizan precios (a la vez que estándares) más competitivos, también a largo plazo? No es fácil, pero se puede empezar con las licencias. Una persona física o jurídica no puede acumular un número de licencias superior a X, donde X lo fija la autoridad pertinente de acuerdo a un criterio de bienestar social. Lo que es claro es que la tecnología no opera sólo en la dirección de otorgar a las empresas una mayor capacidad de explotar su poder de mercado. La tecnología también permite descentralizar la producción, y queda mucho que observar y analizar antes de poder hacer una predicción de cuál va a ser el resultado de esta transformación tecnológica de nuestras economías.