El mes pasado relataba (aquí) mi intervención (minúscula e irrelevante) en los trabajos de preparación de la “Cumbre social para empleos justos y crecimiento” que tuvo lugar en Gotemburgo el 17 de noviembre. Mi preocupación principal era advertir de que las raíces fundamentales de la desigualdad y de la desprotección social en Europa estaban en la disfuncionalidad de algunos de sus mercados de trabajo y que solo con una mera declaración de principios, bajo la forma de una lista de derechos sociales, no sería posible avanzar en la construcción de una verdadera Europa Social “Triple A”. También Samuel Bentolila y Juanjo Dolado avisaban (aquí): “a pesar de que la UE ha ido construyendo una dimensión social que ha mejorado las condiciones de vida y la convergencia social entre sus miembros, … (es necesaria) ahora una estrategia más efectiva para fortalecer el acervo social de la UE.”
Tres vertientes y veinte principios
Tras el acuerdo de la cumbre de Gotemburgo, la construcción de una “Europa Social Triple A” se basa en veinte principios organizados en tres vertientes principales (en paréntesis, los principios correspondientes a cada una de las vertientes):
· Igualdad de oportunidades y de acceso al mercado de trabajo (Educación, formación y aprendizaje permanente; Igualdad de sexos; Igualdad de oportunidades, y Apoyo activo para el empleo)
· Condiciones de trabajo justas (Empleo seguro y adaptable; Salarios dignos; Información sobre las condiciones de trabajo y la protección en caso de despido; Diálogo social y participación de los trabajadores; Equilibrio entre vida profesional y vida privada; Entorno de trabajo saludable, seguro y adaptado y protección de datos)
· Protección e inclusión social (Asistencia y apoyo a los niños; Protección social de los trabajadores adecuada; Prestaciones por desempleo; Renta mínima; Pensiones y prestaciones de vejez; Sanidad; Inclusión de las personas con discapacidad; Cuidados de larga duración; Vivienda y asistencia para las personas sin hogar; Acceso a los servicios esenciales).
La lista de principios no incluye novedades relevantes: es difícil argumentar que alguno de ellos no esté ya incluido, de manera más o menos explícita, en las directrices de las políticas sociales de los países miembros de la UE. Otras cuestiones son hasta qué punto se cumplen efectivamente, cómo definir los objetivos que se derivan de ellos y qué instrumentos están disponibles para alcanzarlos.
Implementación
Un principio general de la teoría económica (al menos, lo era entre los estudiantes de la licenciatura de economía de mi generación) sostiene que para alcanzar un determinado número de objetivos se necesitan, al menos, un número igual de instrumentos.
Conocida como regla de Tinbergen, establece también que cada instrumento debe asignarse al objetivo para el que resulta más eficiente. Esta regla, como otros temas que aprendíamos los estudiantes de la licenciatura de economía en universidades españolas de mi generación (que, dicho sea de paso, no eran ni muchos ni muy relevantes) resulta inútil en algunos contextos. Por ejemplo, en algunos de los ambientes que frecuento existe la ilusión de que la política monetaria puede resolver muchos problemas al mismo tiempo y, de hecho, se ha acuñado un término (“la coincidencia divina”) para referirse a situaciones en las que solo moviendo los tipos de interés se pueden estabilizar simultáneamente precios y actividad económica.
Desvaríos aparte, volviendo al tema que nos ocupa, el principal problema para alcanzar los objetivos de la “Europa Social Triple A”, no es la falta de instrumentos. Los Gobiernos disponen de un amplio margen de actuación mediante el uso de las tres principales categorías de medidas que, en principio, pueden contemplarse para el desarrollo de políticas sociales y que son: la regulación (principalmente, la laboral), las transferencias (prestaciones contributivas y asistenciales) y la provisión de servicios sociales (educación, sanidad, vivienda, etc.).
Sin embargo, muchos de los instrumentos que resultan eficientes para alcanzar determinados objetivos tienen efectos contraproducentes en otros. Algunos ejemplos evidentes son: ¿cómo deben repartirse las transferencias y organizar la provisión de servicios sociales entre el aseguramiento de “asistencia y el apoyo a los niños” y el de unas “pensiones y prestaciones de vejez” suficientes?, ¿cómo garantizar al mismo tiempo, un “empleo seguro y adaptable” e “igualdad de oportunidades” con regulaciones laborales que buscan la adaptabilidad mediante la permisividad de condiciones laborales diseñadas en función de situaciones particulares?.
Como señalaba en mi entrada anterior, las respuestas a este tipo de preguntas están condicionadas por preferencias sociales que, por razones históricas, culturales u de otro tipo, pueden variar significativamente entre países y que, por tanto, difícilmente se pueden acomodar bajo un único esquema de objetivos, instrumentos e indicadores.
Esperanzas contra realidades
El acuerdo de Gotemburgo remite el cumplimiento del pilar social a las instituciones europeas, los Gobiernos Nacionales, los interlocutores sociales y otras partes interesadas, respetando el actual reparto de competencias definido por los Tratados de la Unión Europea. El seguimiento se realizará en base a un conjunto de indicadores sociales, que serán objeto de discusión en el marco del semestre europeo, que engloba el conjunto de actuaciones encaminadas a la coordinación de las políticas económicas. Quedan por determinar los análisis a realizar a partir de los indicadores disponibles y las actuaciones a llevar a cabo (o no) cuando los países no avancen sustancialmente en el cumplimiento de los veinte principios del pilar social europeo.
Una visión optimista del acuerdo de Gotemburgo es que conducirá a que los objetivos sociales tengan más peso en la discusión de las políticas europeas porque la presión entre pares y la intervención de los interlocutores sociales y otras partes interesadas harán que los Gobiernos Nacionales avancen más decididamente en la consecución de los mismos.
Me gustaría equivocarme pero creo que hay varios obstáculos para que este escenario favorable se materialice. Uno es que la experiencia de coordinación de políticas económicas en la UE no ha sido, hasta ahora, especialmente fructífera (como se explicaba aquí) y no cabe esperar que resulte más efectiva en el proceloso campo de las políticas sociales. Otra es que sin una intervención más decidida de la Comisión Europea en el desarrollo de programas supranacionales (como los propuestos aquí), es difícil que la orientación efectiva de las políticas sociales de los Gobiernos Nacionales cambie sustancialmente. Finalmente y más importante, hay dos condiciones necesarias para el avance la constitución del pilar social europeo: una disminución sustancial de las tasas de desempleo y un crecimiento más elevado y sostenido de la productividad. Si se alcanzan estos objetivos, los principios de política social podrán atenderse; si no se cumplen, el escenario económico y social de Europa pinta negro (una conclusión que, forzando los términos, se podría enunciar bajo la forma de "coincidencia divina" en política social).
En definitiva, aunque en Gotemburgo hayan pasado cosas, queda mucho camino por recorrer y algunos de los hitos fundamentales para la constitución de la Europa Social Triple A están por discutir. Por ahora, Gotemburgo seguirá estando fuera de mi lista de ciudades europeas donde han ocurrido sucesos verdaderamente sobresalientes (París, Bruselas, Glasgow, Madrid, Stuttgart, Amsterdam, Lisboa, Milán y Cardiff).