Reformas estructurales 2.0

En los debates económicos se suelen acuñar términos que acaban siendo utilizados como mantras. Uno de ellos es el que se refiere a las reformas estructurales, que son frecuentemente invocadas como solución a casi todos los males económicos. Se trata de un término que se suele entender (erróneamente) como sinónimo de recortes de prestaciones y de derechos sociales. ¿Qué son, qué han sido y qué deben ser las reformas estructurales?

Definiciones poco concretas,…

Mi definición favorita de reformas estructurales es aquella que las identifica con medidas dirigidas a mejorar la oferta de bienes y servicios, bien haciendo que los mercados (de productos, de trabajo y financieros) sean más competitivos y los precios más flexibles, o bien impulsando la productividad y su crecimiento. Con ellas se facilita, entre otras cosas, la eficiente reasignación de recursos productivos entre sectores, la resistencia de la economía frente a perturbaciones económicas, y la mejora de la calidad de recursos productivos y su productividad. En consecuencia, las reformas estructurales son importantes tanto por sus efectos directos sobre el crecimiento económico como por mejorar la efectividad de las políticas de estabilización económica (fiscal y monetaria) a la hora de suavizar las fluctuaciones económicas, especialmente en una unión monetaria.

En una definición tan amplia caben medidas de muy distinto pelaje. A pesar de ello, existe una cierta corriente de opinión que identifica reformas estructurales solo con las laborales que modifican las instituciones del mercado de trabajo o que liberalizan y extienden la importancia de las fuerzas del mercado en la economía y, por tanto, con medidas que aumentan la desigualdad, dado que se supone que aquellos más capaces de aprovechar las ventajas del mercado son los que también tienen mejores posiciones de partida.

y apelaciones al “modelo productivo”

No obstante, dentro de la categoría de reformas estructurales también caben muchas de las medidas propuestas por los que claman que para reforzar el crecimiento económico y reducir el desempleo hay que  cambiar “el modelo productivo” (sic, otro de los mantras habituales).

El concepto de «modelo productivo» tampoco tiene una definición precisa en Economía. Los que lo utilizan parecen tener en mente algo relacionado con lo que produce una economía y cómo lo hace, o, dicho en otras palabras, con sus pautas de especialización. Estas dependen, en primer lugar, de la disponibilidad de factores de producción (trabajo de diferentes grados de cualificación, capital físico, capital tecnológico) y de las productividades relativas de dichos factores en usos alternativos.

Sin embargo, un país puede ser abundante en capital humano y tecnológico, pero no necesariamente alcanzar pautas de especialización en sectores tecnológicamente avanzados y de valor añadido elevado. Para que ello ocurra es también necesaria una regulación adecuada de los mercados (de productos, laboral y financieros). Por tanto, reformas estructurales que favorezcan la acumulación y la productividad de determinados factores productivos y que mejoren la regulación de los mercados son instrumentos fundamentales para conseguir el objetivo de “cambiar el modelo productivo”.

Las bases de una reforma de las reformas estructurales

Cabe situar el origen de la idea de que las reformas estructurales deben ser un componente fundamental de las políticas económicas en los principios de los años ochenta del siglo pasado, cuando los economistas llegaron a comprender (bien) el fenómeno de la estanflación y su relación con las restricciones de oferta agregada de la economía (ver, por ejemplo, aquí). Su formalización, en el caso de las reformas laborales, la hemos contado varias veces en estas páginas (la más reciente, aquí) y la referencia fundamental para entender la relación entre estas y las reformas del mercado de productos es un artículo de Olivier Blanchard y Francesco Giavazzi de principios de este siglo.

La evidencia empírica sobre reformas estructurales y sus efectos se ha acumulado muy rápidamente. Hoy en día tenemos disponibles varias bases de datos para catalogar y medir dichas reformas (por ejemplo, aquí, aquí, aquí y aquí). Y lo que sabemos es que se han hecho muchas, no siempre en la dirección correcta, en demasiadas ocasiones contradictorias entre sí, y pocas veces siguiendo un programa coherente dirigido a corregir definitivamente las causas de la disfuncionalidad de los mercados de trabajo, de productos y financieros. El resultado es que, tanto entre la opinión pública como en organismos económicos internacionales, existe bastante insatisfacción con la historia de las reformas estructurales. O dicho en términos shakesperianos, sobre reformas estructurales hay mucho ruido y pocas nueces (much ado about nothing).

No obstante, esta insatisfacción no debe conducir a la melancolía y a la inacción. Sigue siendo evidente la necesidad de implementar medidas dirigidas a mejorar la oferta de bienes y servicios, bien haciendo que los mercados sean más competitivos y los precios más flexibles, o bien impulsando la productividad y su crecimiento. Este segundo objetivo es especialmente importante en el contexto económico actual y futuro, marcado por el envejecimiento de la población, en el cual el crecimiento de la productividad adquiere especial trascendencia.

Son, por tanto, necesarias una nueva agenda, nuevos horizontes, un nuevo empaquetado, una secuenciación más adecuada y una mejor gestión supranacional de las reformas estructurales. Estos son algunos principios generales que deberían tenerse en cuenta a tales fines:

1. En el pasado las reformas estructurales se dirigieron fundamentalmente a aumentar la flexibilidad de los mercados de trabajo y de productos. En su nueva formulación, deberían estar dirigidas prioritariamente a promover mecanismos que mejoren la productividad y su crecimiento.

2. Como corolario de lo anterior, se debería dejar de identificar reformas estructurales con reducciones del poder de monopolio (de las empresas en el mercado de productos, y del derivado del poder de negociación salarial de los trabajadores en el mercado de trabajo) . Por ejemplo, en el campo académico las reformas estructurales han de ser analizadas con un marco macroeconómico conceptual que vaya más allá del proporcionado por modelos DSGE que incorporan demasiados atajos (agentes representativos o reformas estructurales postuladas solo como instrumentos que reducen los márgenes de beneficios empresariales en los mercados de productos y el poder de negociación salarial en los mercados de trabajo).

3. La complementariedad entre las reformas es clave para configurar la flexibilidad del mercado y el crecimiento de la productividad. El análisis del impacto de las reformas estructurales basado en la evidencia requiere un conocimiento muy profundo de las configuraciones institucionales del país en cuestión, que tenga en cuenta y permita explotar tales complementariedades.

4. Hay que evitar la auto-señalización en el análisis de los efectos de las reformas estructurales. Demasiadas veces se han declarado las reformas estructurales como exitosas solo por conveniencias de la coyuntura política y sin evidencia convincente sobre sus efectos y el correcto funcionamiento del mecanismo de transmisión contemplado para la justificación de tales reformas.

5. Durante las últimas décadas en Europa, el momento de las reformas estructurales no ayudó a aumentar su efectividad, ya que se implementaron en su mayoría durante los períodos de recesión. Esto es particularmente relevante en el análisis de las reformas durante la crisis. Hay quien sostiene que la política económica tiene que seguir recomendaciones basadas en la enseñanza religiosa (católica, por supuesto). Sin entrar a discutir tal posición, sí parece que en este caso quizá habría que aprender de la máxima jesuita y hacer con mucha más frecuencia las reformas estructurales en tiempos de bonanza, y no esperar a hacerlas irremediablemente cuando llegue la próxima crisis.

Hay 10 comentarios
  • Gracias por plantear el tema; creo que es del máximo interés. Os dejo un par de ideas que pienso hace tiempo sobre este tema. Por una parte, esa sensación de que hablar de reformas estructurales es la "coletilla obligada" de toda recomendación de política económica, en particular de instituciones internacionales como el FMI, sin que realmente se profundice en el tema (o incluso se conozca). Las recomendaciones que hacen no suelen ir más allá de "hacer reformas estructurales".

    Por otra parte, creo que hay que cambiar un poco el enfoque en relación con las reformas estructurales (al menos en nuestro país): no se trata solo de buscar reformas de gran calado y gran impacto mediático a semejanza de las acometidas en los 90 (aquellos "paquetes de reformas estructurales") -eso podrá quizá ser así en los nuevos sectores emergentes como los relacionados con la denominada economía colaborativa, que precisen de un enfoque más amplio- sino que se trata también de trabajar en reformas estructurales de "ajuste fino", menos llamativas, pero más necesarias para resolver problemas reales.

  • Muchas gracias como siempre por tus entradas, Juan Francisco.

    En los puntos finales del post echo en falta prestar algo más de atención a la economía política de las reformas estructurales y al hecho de que en bastantes ocasiones estas reformas van en contra del status quo, que cuenta con muchos incentivos para movilizarse tratando de frustrar cualquier cambio. En mi opinión, en España (y seguro que en otros países también) abundan los ejemplos: servicios profesionales, universidades, energía...

    Cómo conseguir pasar reformas que benefician a una mayoría diseminada que obtiene un beneficio individual relativamente bajo a pesar de la oposición de una minoría cuyo perjuicio agregado es menor pero individualmente alto para cada miembro del colectivo es una pregunta a la que al menos yo no encuentro una respuesta esperanzadora...

    • Javier,
      Gracias por el comentario. Es cierto que la economía política de las reformas estructurales merecería más atención. Quizá lo haga en una próxima entrada.
      Saludos.

  • Sólo he leído el texto de la entrada (no los links) y tal vez se me escape algo. Creo que cuando se alude al “cambio de modelo productivo” un instrumento clave (además de la regulación de los mercados) es la política industrial, que ahora se llamaría “política de innovación”. Tal vez esto entra dentro de lo que denominas “reformas estructurales favorezcan la acumulación y la productividad de determinados factores productivos”, pero creo que sería más claro llamarlo políticas de innovación/industriales. Un ejemplo “a lo bestia” (creación de empresas públicas competitivas globalmente!) está reflejado en http://nadaesgratis.es/fernandez-villaverde/muerte-en-corea-o-funciona-la-politica-industrial . Otro ejemplo más contemporáneo es la propuesta de Marianna Mazzucatto en su libro “El Estado Emprendedor” de convertir al estado en un “inversor de capital riesgo” en nuevas empresas tecnológicas ( https://www.ted.com/talks/mariana_mazzucato_government_investor_risk_taker_innovator?language=es ). Por supuesto, para diseñar políticas así sería necesario que los economistas se alíen con los tecnólogos para abrir la “caja negra” de la tecnología, que es por cierto una de las propuestas de la economía evolucionista (por enlazar con una entrada anterior).

  • Estoy muy de acuerdo con lo indicado en el post. Queria añadir otro aspecto estructural basico en mi opinion y no se suele mencionar, la cultura social.

    Con cultura social me refiero a los comportamientos sociales en aspectos como:

    - Cumplimiento de las normas. Respeto general a leyes y autoridades.
    -Cultura de pago de las deudas.
    - Corrupcion y transparencia tanto en administracion publica como empresas.
    - Cultura sindical. Capacidad de dialogo y flexibilidad social por ambas partes.. Actitud win-win empresa-trabajador.
    - Espiritu de busqueda del consenso, tanto a nivel politico como en relaciones internas en las empresas.
    - Entendimiento por la sociedad de las reglas basicas de funcionamiento de la economia y disposicion al esfuerzo y sacrificio cuando es necesario. Cultura del esfuerzo personal y de la cooperacion.

    Estas actitudes son decisivas en el exito de un pais. Son dificiles de cambiar, pero no imposible.

    En algunos aspectos estamos lejos de los paises punteros pero en otras cosas hemos avanzado mucho.

    Si analizamos como eramos en 1980, eran una sociedad muy vital y divertida, pero en todos los aspectos mencionados anteriormente estabamos a años luz de donde estamos ahora.

    Todas las actuaciones y reformas en la buena direcccion en cultura social daran resultados lentos pero seran decisivas en largo plazo.

  • Creo q la mayor reforma estructural; sería sin duda q los partidos políticos argumentaran correctamente los presupuestos economicos de sus propuestas.

    Bastaría con que las censurara la airef . Al igual que hay un censor de cuentas de los partidos.

  • Y que nadie se alarme con la palabra “censurar” puedo cambiarla por “opinar” 🙂
    Creo q hay una baja calidad de visión de la viabilidad económica de muchas propuestas.

    Y una opinión independiente, apolítica y disponible al conjunto ayudaría mucho.

  • Este post se puede dividir en dos partes. La primera termina con la idea de que "sobre reformas estructurales hay mucho ruido y pocas nueces". Por más que se juegue con palabras si no se habla claramente sobre una experiencia particular jamás se podrá entender el significado de reforma estructural. En todo caso, la simple referencia a la experiencia de China en los últimos 40 años ilustra una extraordinaria reforma más allá de cualquier juego de palabras. Quizás mucho ruido (aunque no tanto como en tiempos de Mao), pero muchísimas nueces para quienes quieran entender cómo se pasa de la pobreza a la riqueza. Reconozco el alto costo de entender China pero no dejo de lamentar que no se quiera hacer el esfuerzo que implica entender su experiencia (de la misma manera que no se quiere hacer el esfuerzo de entender los fracasos de los regímenes totalitarios post-SGM).

    Como asesor en China y otros países en que ha habido reformas estructurales con resultados positivos para el bienestar de la mayoría de la población y asesor en otros en que las reformas fracasaron jamás podría estar de acuerdo en repetir a Shakespeare. Lamento que no haya financiamiento para investigar de manera comparativa las muchas experiencias positivas y negativas de los últimos 45 años (sí, yo veo a 1973 con el punto de inflexión entre el fin del boom de la posguerra y la necesidad de emprender reformas estructurales).

    • Segundo, Juan Franciso lista puntos de una guía, pero el orden de los factores altera el producto. Cualquier intento de reforma —sea pro-liberal o anti-liberal— debe partir de un conocimiento concreto de las circunstancias en que se tomarán y ejecutarán las decisiones colectivas. Tomar decisiones colectivas requiere primero un diagnóstico compartido entre los miembros del gobierno, algo muy difícil de lograr cuando este colectivo es "ad hoc” (fruto de las circunstancias). Y más difícil luego diseñar un plan para que el colectivo lo apruebe porque requiere la participación iterativa de “expertos”, luego armar una burocracia para ejecutarlo, además de un mecanismo de feedback para ajustar el plan a medida que se va ejecutando, todo con incentivos apropiados (incluyendo castigos fuertes para los corruptos). Difícil aunque no imposible, pero para que sea posible se requiere reconocer al gobierno como un actor más de la dinámica del cambio estructural con la peculiaridad de tener el monopolio de la coacción legítima (peculiaridad que jamás significa capacidad de imponer costos sin reacción de los afectados). Más allá de las lecciones “sustantivas” que aprendamos de las experiencias de los últimos 45 años, no nos olvidemos de aprender las lecciones “procesales” sobre las decisiones colectivas. Entonces entenderemos algo aprendido de la historia de los sistemas jurídicos judiciales, esto es, la importancia del proceso para la confianza en los tribunales y sus decisiones.

      • Enrique,
        Gracias por los comentarios.
        Reconozco que mi entrada estaba motivada solo por la experiencia de reformas estructurales en Europa Occidental desde los noventa. Tampoco se trataba de hablar de pautas de desarrollo económico en el más largo ni de incluir consideraciones de economía política. Sobre esto último puede que escriba algo en las próximas semanas.
        Saludos.

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