La economía política de las reformas estructurales… en tiempos de populismo

Mi entrada anterior versaba sobre qué son, qué han sido y qué deberían ser las reformas estructurales. Ahora la pregunta que me ocupa es por qué reformas que producen beneficios económicos y sociales parecen ser tan difíciles de llevar a cabo.

Explicaciones prima facie

Es evidente que toda medida de política económica, aun cuando sus efectos agregados sean positivos, produce perdedores y ganadores. Con esta premisa, hay tres escenarios que considerar. Uno es que los costes y los beneficios de las reformas sean visibles y que los perdedores tengan mayor poder político que los ganadores, por lo que las resistencias a las reformas resultará efectiva y estas no se implementarán. Otro es que los costes sean menores pero visibles, mientras que los beneficios no sean evidentes, por estar dispersos entre una población amplia o producirse en un horizonte temporal largo. Finalmente, puede ocurrir que ni los costes ni los beneficios sean visibles, lo que permite el bloqueo de las reformas apelando a su inutilidad.

Lecciones del pasado

Con el objetivo de identificar aquellos factores que hacen que las reformas estructurales sean políticamente viables, en un informe de la OCDE publicado en 2009 se analizaban reformas de pensiones, laborales y del mercado de productos llevadas a cabo en 10 países de la OCDE durante el periodo 1990-2006 (entre ellas, las reformas laborales de 1994 y 1997 y la liberalización de horarios comerciales durante 1995-2004 en España). Resumo a continuación sus principales conclusiones.

La política importa. Tener un mandato electoral y un Gobierno con una visión común acerca de la necesidad de las reformas son requisitos de importancia crucial para la implementación de reformas, mientras que la participación de varios niveles de gobierno (central, regional, federal, local, etc.) condiciona el contenido de las mismas. Factores externos (que han sido más evidentes en las reformas del mercado de productos, por la influencia de las normas de la Comisión Europea en políticas de competencia, y durante la crisis en los países con programas formales de rescate y, también, en España en las reformas laborales de 2010 y 2012) han promovido reformas que, cuando han sido impuestas y los Gobiernos nacionales no han reconocido la propiedad de las mismas, no han sido muy exitosas.

La situación económica también importa. Hay más reformas en periodos recesivos, si bien también se observan reformas de pensiones durante expansiones. Niveles elevados de desempleo tienden a favorecer la implementación de reformas laborales, aunque incrementos elevados del desempleo aumentan la probabilidad de que se implementen reformas duales (si bien, en España en periodos de crecimiento del desempleo también ha habido reformas que disminuyeron el coste de despido de los trabajadores permanentes –insiders-). Por otra parte, una situación fiscal complicada crea presión para introducir reformas, pero también las hace más difíciles por la escasez de recursos para compensar a los perdedores.

Y la gestión de las reformas es fundamental. Las reformas del mercado de productos resultan más fáciles, mientras que llevar a cabo reformas de pensiones y laborales al mismo tiempo resulta muy complicado. Acontecimientos imprevistos (escándalos sobre corrupción, etc.) pueden debilitar el status quo y abrir ventanas de oportunidad para llevar a cabo reformas. La comunicación efectiva del contenido de las reformas y del coste de no realizarlas, así como el mantenimiento de consultas previas para alcanzar consensos contribuyen al éxito. Y aunque el recurso a la investigación económica para informar sobre los efectos de las reformas no resulta muy eficaz, algo puede ayudar. No obstante, la construcción de consensos es útil pero no sustituye al liderazgo que debe ejercer el Gobierno. Aun así, instituciones que favorezcan el consenso son necesarias, así como también lo puede ser involucrar a los opositores a las reformas en la gestión (ex post) de las mismas (aunque esto tenga un coste ex ante). El consenso se alcanza más fácilmente respetando los derechos adquiridos e implementando gradualmente las reformas (si bien periodos de transición largos conllevan sus riesgos). Concesiones tácticas a los que puedan ser afectados negativamente por las reformas no tienen por qué comprometer la implementación de las mismas, aunque es mucho más probable que estos perdedores potenciales se movilicen en contra de las reformas que lo hagan a favor los ganadores potenciales. En cualquier caso, cambios institucionales pequeños pueden ayudar a fortalecer las coaliciones a favor de las reformas.

Un nuevo mundo*

Lo anterior (otras contribuciones más recientes, aquíaquí y aquí) puede constituir un (muy) breve resumen sobre la Economía Política de las reformas estructurales … hasta la llegada de la crisis, que cambió radicalmente el contexto político y económico.

El primero se ha vuelto más inestable, con mayor fragmentación parlamentaria y un creciente desencanto de la opinión pública sobre la responsabilidad y la representatividad de los partidos tradicionales que, a su vez, han perdido cohesión interna. Junto a ello, han surgido opciones populistas que, con su consustancial mentalidad tribal, pretendiendo representar “la voluntad del pueblo” y forzando todos los mecanismos de control y equilibrio del sistema democrático, se han posicionado en contra de reformas estructurales que permitan adaptar la economía al nuevo contexto socioeconómico y favorecer un mayor crecimiento de la productividad, y han condicionado la posición de los partidos tradicionales sobre ellas.

Por otra parte, la llegada de la crisis ha favorecido el renacimiento de una campaña desacreditadora en contra de la ciencia económica y de la formulación de políticas económicas y sociales basadas en el conocimiento y la evidencia científica.

Consecuencias de todo ello son una mayor aversión al riesgo, más populismo y menor coherencia en los programas políticos de los Gobiernos que deberían llevar a cabo las reformas.

Mirando al futuro: La confianza nace de la experiencia

Las reformas estructurales son más necesarias que nunca y, sin embargo, también parecen menos políticamente viables que nunca. Algunas propuestas sobre cómo superar el status quo apuntan hacia una mayor participación de los organismos supranacionales europeos (que, en cualquier caso, debería ir más allá de esta modesta iniciativa). Pero, también en cualquier caso, será necesario recuperar la confianza en que solo con las reformas estructurales adecuadas podremos hacer frente al lúgubre escenario económico y social que se vislumbra y, así, superar el pesimismo de la opinión pública sobre las expectativas de crecimiento futuro (que ha dado alas al populismo).

No obstante, la experiencia reciente de las reformas estructurales está llena de errores. Los más fundamentales han sido llevar a cabo reformas tímidas, contradictorias e incompletas (que, por tanto, no han resuelto los problemas económicos y sociales que se pretendían atacar), y demostrar poca preocupación por sus consecuencias distributivas. Como la confianza nace de la experiencia, será difícil conseguir que exista una mayor demanda social de reformas sin una comunicación más eficaz de sus beneficios y sin garantías de que en el futuro no se cometerán los mismos errores.

La comunicación efectiva (que básicamente consiste en pensar lo que se dice, decir lo que se piensa y hacer lo que se dice) debería basarse en una visión clara, íntegra, transparente y responsable de un programa de reformas que garantice mayor eficiencia económica y mejoras de la equidad social, sin proteger a los que se siguen beneficiando del status quo y aprovechándose de la falta de igualdad de oportunidades. Algo que, por ahora, parece no existir (salvo quizá al otro lado de los Pirineos).

En Nada es Gratis seguiremos insistiendo en la necesidad de reformas estructurales y proporcionando ideas (basadas en el conocimiento y en la evidencia científica, por supuesto) sobre cómo implementarlas en aras del mayor beneficio social.

 

*Mi visión del cambio del contexto político como resultado de la crisis se ha visto muy influenciada por una excelente presentación de Ignacio Jurado a la que tuve el privilegio de asistir hace unas semanas. Obviamente, las afirmaciones que aparecen en el texto son de mi exclusiva responsabilidad.

Hay 10 comentarios
  • Juan Francisco,

    En mi comentarios a su post de marzo pasado y otros comentarios a varios posts del blog, ya dejé claro que mi crítica principal al análisis económico teórico y empírico es la poca o nula atención prestada a la política y al gobierno (en el caso del gobierno para peor se parte del supuesto falso de que los gobiernos solucionan problemas sociales sin prestar ninguna atención a sus profundas deficiencias en la capacidad y la integridad de los gobernantes y sus burocracias). Por esto mismo, la lectura de su nuevo post me motivó empezar por el final, esto por lo que Ignacio Jurado (a quien no conozco y cuyo nombre no había escuchado antes) podía ofrecer como contexto político para diseñar, aprobar, ejecutar y controlar procesos de reformas económicas estructurales.

    La revisión de la página web de IJ

    https://ignaciojurado.com

    y en particular la única referencia concreta que he encontrado que puede relacionarse con el tema de su post

    https://www.eldiario.es/piedrasdepapel/crisis-precio_6_772782735.html

    no me han aportado ideas nuevas. Le agradeceré referencia a algún documento relacionado con la presentación que usted destaca en su último párrafo.

    • Enrique,
      Muchas gracias por su comentario. La presentación de Ignacio Jurado sirvió para convencerme de que el contexto político en Europa ha cambiado (a peor) y es ahora menos propicio a la implementación de reformas estructurales. No estoy autorizado a distribuirla pero no dudo de que si le contacta a él directamente, no tendrá inconvenientes en hacérsela llegar.
      Saludos,
      JFJ

      • Gracias Juan Francisco. Mientras espero respuesta de Ignacio, y tomando en cuenta las muchas reformas estructurales en todo el mundo en los últimos 70 años, me llama la atención que usted no parta por distinguir claramente entre reformas económicas cuyo propósito principal es una mayor eficiencia en la asignación de recursos (o si prefiere el crecimiento de la torta) y aquellas cuyo propósito principal es la redistribución de riqueza y/o ingreso (o de la torta). Ya en la primera versión (un survey en JEL de 1979) y sucesivas versiones de su Public Choice, Dennis Mueller apuntaba a la importancia de esa distinción para entender la relación entre política y economía.

        La gran diferencia entre las reformas estructurales pre-2008 y las posteriores estaría precisamente en que las primeras se centraron en la asignación de recursos y el crecimiento y las segundas —dados los cambios habidos en varios países por la mayor importancia relativa de programas sociales— en la distribución. Sabemos desde hace mucho tiempo que hay un trade-off entre esos dos objetivos y que los políticos mentirosos e hipócritas hacen todo lo posible por negarlo (no pocas veces con la complicidad de economistas que prefieren minimizarlo). No se puede analizar seriamente “las reformas estructurales” sin dejar claro esos dos objetivos y el trade-off entre ellos.

        • Enrique,
          Creía que eso lo había discutido en mi entrada anterior (aunque reconozco que solo referido a la experiencia europea). Allí distinguía entre varios tipos de reformas y criticaba que, en Europa, solo se hayan implementado las que flexibilizan mercados sin preocuparse por la distribución.
          En cuanto al trade-off entre mayor eficiencia y mayor desigualdad, ahora hay todo un debate, con participación activa de instituciones internacionales (FMI, OECD), sobre si de verdad existe tal disyuntiva o sobre la existencia de reformas que pueden mejorar ambas cosas al mismo tiempo. Creo que, en muchos casos, esta segunda opción está disponible.
          JFJ

          • Sí, usted había dejado claro que se refería a las reformas que interesan a España y UE post-2008. Pero no se puede olvidar lo mucho aprendido antes de 2008. Hoy las circunstancias son distintas, pero la experiencia pre-2008 es demasiado rica para ser ignorada. Lo importante es qué se aprendió pre-2008.

            A mi juicio la primera lección importante es que ningún estado-nación puede emprender reformas radicales sin ayuda externa. Ni siquiera China ha podido hacerlo (algo que puedo probar con mi experiencia personal) a pesar de sus circunstancias excepcionales que ningún economista pre-1994 había anticipado y siquiera soñado. Por lo tanto, la primera lección implica que los “reformadores” deben tener bien claro qué tipo de ayuda externa sería conveniente y factible. Si se trata de ayuda financiera —cualquiera sea su forma— la cuestión es qué condiciones serían aceptables para recibir la ayuda (antes de China, yo trabajé en la coordinación de la ayuda externa a Africa y le puedo asegurar que ninguna de las partes jamás estuvieron de acuerdo en esas condiciones a pesar de los muchos fondos que se entregaron a gobernantes corruptos en Africa y a proveedores falsos en los países desarrollados). Cualquier duda adicional revisar la experiencia de Cuba durante el régimen castrista, o en el extremo opuesto la experiencia argentina desde 1951.

            Apuesto a que la España post-1978 no se puede analizar sin revisar la ayuda de UE.

            Nota: Ignacio mandará documento la semana próxima.

  • Sr. Jimeno:

    Aunque tengo alguna noción de cuáles pueden ser las reformas estructurales concretas propuestas por Vd., esto no me queda del todo claro después de leer el artículo de hoy, los por este referenciados, y los referenciados por los referenciados.

    ¿Sería tan amable de indicarme en qué artículos suyos, o de otros, se recogen dichas medidas?

    Recuerdo uno reciente en el que proponía bajar las pensiones (no recuerdo si lo decía con esas palabras, si bien, por lo que a mí respecta, prefiero omitir los eufemismos).

    Pero no recuerdo, o no con suficiente claridad, otras propuestas.

    • Jaime de B.,
      Gracias por el interés.
      En la entrada que se vincula en la primera fase se describe de forma general el tipo de reformas que me gustaría ver implementadas. Y en otras entradas en este blog puedes ver mis opiniones sobre reformas del mercado de trabajo, pensiones (que no es una propuesta a favor de bajarlas), etc.
      Estoy seguro de que en futuras entradas seguirán apareciendo propuestas más concretas.
      Saludos,
      JFJ

      • Los chicos aprenden pronto a hacer sus listas de pedidos a Papá Noel, los Reyes Magos, y abuelos. El problema nunca ha sido preparar esas listas. El problema siempre es el proceso, en particular los incentivos para que personas capaces e íntegras participen en las sucesivas etapas del proceso. Uno no le pide a los chicos que busquen un Papá Noel competente e íntegro.

        • ¿El problema nunca ha sido preparar esas listas? Claro que ha sido y es un problema. Mal se puede emprender reformas si primero no se sabe qué reformas y con qué objetivos.

          Por otro lado, las batallitas personales en China o África no parecen tener mucha relevancia en este caso, ni lo que pasó en Argentina desde Perón o en Cuba desde Castro.

          En economía, siempre es mejor el sentido común que las falsas "lecciones del pasado". La historia tiende a no repetirse.

          Por ejemplo: ¿alguna vez tuvo España la distribución demográfica de ahora?

          • Uno aprende de la historia lo cambiante que son las circunstancias pero también las regularidades. Precisamente esa distinción implica que el resultado de cualquier proceso de reformas dependerá de quienes conocen bien la historia, aunque este conocimiento no sea suficiente. Escribir sobre lo que el mundo debiera ser lo dejo a los chicos y a los vendedores de promesas.

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