De Marcel Jansen y Juan F Jimeno
Hace un par de meses, en una entrada inspirada en un artículo de Olivier Blanchard sobre política fiscal con bajos tipos de interés, discutimos las condiciones de sostenibilidad de las finanzas públicas y las que justifican que determinados proyectos sociales se financien con más emisión de deuda pública. En esta secuela consideramos si dichas condiciones se pueden dar por garantizadas en el actual contexto de las economías española y europea. Para ello, utilizaremos un ejemplo de programa de gasto público que en Estados Unidos está ganando cada vez más partidarios: el Green New Deal, esto es, inversiones masivas en la lucha contra el cambio climático.
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En Estados Unidos el debate sobre la necesidad de un Green New Deal se desarrolla paralelamente a una enconada discusión sobre los efectos económicos de la deuda y los déficits públicos, que ha ganado presencia en los medios de comunicación durante los últimos meses. Esta discusión progresa poco. Por una parte, muchos macroeconomistas insisten en señalar las lagunas (lógicas y empíricas) de teorías que sostienen que la única restricción a los déficits públicos es la inflación (véase, por ejemplo, aquí y aquí). Por otra parte, partidarios de recurrir a la monetización de los déficits públicos se escudan en definiciones e identidades intrascendentes, que constituyen lo que uno de nosotros llama “la doctrina de las tres mentiras” (ni teoría, ni monetaria, ni moderna), con una actitud que Paul Krugman ha caracterizado como de “jugadores de Calvinball”. Incluso concediéndoles el beneficio de la duda, las proposiciones alternativas de tal doctrina no son pertinentes para países miembros de una unión monetaria por lo que, a nuestros efectos, se trata de un debate estéril.
La sostenibilidad fiscal en España y en Europa
Como señalábamos hace unos meses, la preocupación por la sostenibilidad de las finanzas públicas debería ser menor cuanto mayor sea la diferencia entre la tasa de crecimiento económico y el tipo de interés real (g-r). El FMI (en su Fiscal Monitor de octubre del 2018) pronostica para los próximos cinco años que esta diferencia será positiva en 29 de 34 países desarrollados, entre ellos en todos los países miembros de la zona euro (menos Italia).
Esto se podría interpretar como que hay margen para adoptar políticas fiscales más expansivas en Europa. Por ahora, los bajos tipos de interés han contribuido a reducir la carga de la deuda pública y, mientras se mantengan así, no existe tanta urgencia para reducir dicha ratio hasta los niveles estipulados en los acuerdos europeos. No obstante, resultaría muy arriesgado fiar la sostenibilidad de las finanzas públicas de algunos de estos países a los pronósticos del FMI sobre g-r. Sabemos por experiencias pasadas no muy lejanas que las primas de riesgo asociadas a los bonos soberanos pueden variar muy rápidamente. En el caso español, dadas la elevada deuda pública actual y las previsiones futuras sobre las necesidades de gasto público derivadas del envejecimiento de la población, una política fiscal más expansiva que no ponga en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas parece ilusoria.
Sin embargo, la ausencia de un margen fiscal en España y algunos otros países europeos, no implica que no haya otras maneras de aprovechar los bajos tipos para financiar proyectos de inversión pública socialmente rentables. Para que esto sea posible han de concurrir tres condiciones: i) que tales proyectos existan, ii) que la arquitectura institucional para su implementación (eficaz) sea factible, y iii) que haya mecanismos para financiarlos.
Un Green New Deal Europeo
Entre los proyectos de inversión pública que deberían ocupar los primeros lugares en las agendas de los gobiernos están aquellos dirigidos a luchar contra el cambio climático. En este blog hemos sido muy activos advirtiendo de los costes económicos y sociales del cambio climático y de que revertirlo debería ser una prioridad urgente (ver aquí).
La implementación de un Green New Deal Europeo (GNDE) tendría beneficios económicos a corto plazo sobre la reactivación de la actividad económica en un momento que parece especialmente oportuno (aunque menores que los que resultarían de asumir las estimaciones tradicionales de multiplicadores fiscales al uso). Sin embargo, esos beneficios probablemente sean ínfimos en comparación con los derivados de evitar seguir gestando una catástrofe medioambiental para las generaciones futuras.
Hay muy buenos motivos para que este programa sea una iniciativa conjunta en el marco de la UE. Para empezar, el cambio climático no entiende de fronteras. Aunque un país como Holanda adopte medidas ambiciosas para reducir las emisiones de CO2, no disfrutará de una mejora en la calidad del aire ni se reducirán los riesgos de inundaciones en su territorio si el resto de los países no reducen sus emisiones. Por otra parte, existe el peligro de que algunos países no cumplan su parte de las obligaciones en la lucha contra el cambio climático bien para aprovecharse de los esfuerzos de los demás o bien por falta de recursos. Así pues, hacen falta coordinación y mecanismos comunes de financiación, como, por ejemplo, la emisión de deuda mutualizada.
Los países del Norte de Europa deberían mostrarse más dispuestos a aceptar la emisión de eurobonos si son para la financiación de un GNDE. Hasta el momento, han vetado cualquier intento de avanzar hacia una unión fiscal y aunque admitieron el plan-Juncker para relanzar la inversión privada y pronto puede que acepten la puesta en marcha de otro fondo para promover reformas estructurales, se trata en ambos casos de iniciativas a pequeña escala y dentro del presupuesto ordinario de UE. En el caso del GNDE estaríamos ante un aumento “one-off” en la inversión pública que no corre el peligro de transformarse en un sistema de transferencias permanentes hacia los países del Sur de Europa.
¿Habría recursos disponibles en el ámbito europeo para financiar un GNDE? Creemos que sí (e, incluso, si no existieran deberíamos inventarlos). Si el diseño y la implementación del programa son acertados, es muy probable que los tipos de interés se mantengan en niveles muy bajos y, por consiguiente, el coste fiscal de la deuda emitida para su financiación sería limitado, especialmente si la financiación viniera de la emisión de eurobonos que cuentan con la garantía de todos los países europeos y no solo con la de países con desequilibrios económicos notorios. Además, con un GNDE el acuerdo sobre un impuesto europeo armonizado a las emisiones de CO2, también imprescindible y urgente, sería más probable.
En definitiva, ante grandes retos mejor adoptar respuestas ambiciosas. Bien planteado y ejecutado, un GNDE no debería frenarse por “restricciones presupuestarias”. Sobre todo si la alternativa es seguir emitiendo deuda publica para financiar programas de gasto público mal planteados, peor ejecutados y sin objetivos sociales justificados en criterios equitativos de redistribución intergeneracional tan evidentes.
Hay 14 comentarios
Opino que ningún agente económico racional, en su avidez por maximizar beneficios, invertirá recursos y tiempo en costear el cambio de modelo productivo, basado en el carbón, el petróleo o el gas, al menos, hasta que las alternativas sean claramente rentables.
Y mientras suena la orquesta del Titanic.
Como bien dice Jimeno, el cambio climático es un problema que no tiene en cuenta fronteras y que por tanto requiere una solución a gran escala. Obviamente más que pagarlo cada país con medidas propias, habría que coordinar el gasto y la financiación a escala global para que las medidas sean más eficientes.
Lo que no entiendo es eso de emitir deuda pública, eurobonos y demás, para financiar las medidas en un Green New Deal. En mi opinión las industrias que causan la mayor parte de la contaminación deberían ser penalizadas con tasas tan inasumibles, que les forzasen a emplear las patentes que retienen con innovaciones aplicables para el respeto del medio ambiente.
Esto podría ser estimulado con ayudas y subvenciones para la reconversión tecnológica. Pero creo que parte del grueso debería ser financiado a través de un consorcio de países y empresas directamente implicadas en el uso de carburantes fósiles.
Jordi,
Gracias por el comentario.
1. Obviamente, sería mejor una iniciativa global. Las dificultades son obvias. Aparte de las habituales, a mayor heterogeneidad de países y menor proximidad geográfica, menores incentivos a coordinarse. Sin embargo, que Europa liderara el proceso tiene sus ventajas (mayor presión sobre EE.UU. para que implementen su propio GND, mayor autoridad moral para convencer a otros países, etc.)
2. Como decimos en la entrada, una mayor imposición sobre las emisiones de C02 debe ser una pilar fundamental del GNDE. Y por las mismas razones que los países deben coordinar financiación de los gastos, sería necesario armonizar esos impuestos.
Saludos.
Es de una inocencia conmovedora plantear que las tasas a las empresas las pagaran las "empresas" (las tasas e impuestos las pagan o los consumidores, o los accionistas o los empleados dependiendo de sus elasticidades relativas en cada caso). En particular, en este tema, las pagaremos, sobre todo, los consumidores, bien por la desaparición de productos que ahora consumimos bien por el incremento de sus precios en cantidades muy similares a las tasas creadas.
Eso lo entienden bien los "consumidores-votantes" que donde se les ha planteado si prefieren "cambio climático" o "pagar más por los productos que consumen" han elegido "cambio climático"
https://www.vox.com/energy-and-environment/2018/9/28/17899804/washington-1631-results-carbon-fee-green-new-deal
Claro que siempre podemos obligar a la gente por decreto a que se comporten como algunos "sabios centrales" estiman que es más conveniente, ¿qué puede salir mal en un planteamiento de ese tipo?
Aunque en principio la idea de un GNDE parece una buena, plantearlo solo en el marco de la UE no tiene mucho sentido. Como Vd. mismo señala el cambio climático es un fenómeno global y por tanto el programa ha de ser también global. La producción anual de la UE no llega al 25% de la mundial con lo que, de no concitar el acuerdo de muchas otras naciones, no es un proyecto viable. Y el acuerdo mundial (y las garantías para que se cumpla) son, hoy por hoy, pura ciencia-ficción.
Renato,
Gracias por el comentario. Mi respuesta es la misma que le he dado al comentario de Jordi Casado (más arriba).
Saludos.
Como dije en comentario al post anterior, el análisis teórico/normativo de O. Blanchard sobre el endeudamiento es totalmente irrelevante para entender las finanzas públicas y las alternativas de financiamiento del déficit federal de EEUU. El hecho de que ahora se pretenda "descubrir" el impuesto inflación como fuente de financiamiento de los déficits públicos causa risa porque ignora lo poco que sabemos sobre cuestiones monetarias, en particular sobre hiperinflación. La resurrección del impuesto inflación es consecuencia del debate político en EEUU y no aporta nada a lo poco que ya sabíamos (por el contrario los economistas involucrados prefieren ignorar ese poco).
En cuanto al "Green New Deal", un conjunto de ideas disfrazado de propuesta política, es parte de las muchas promesas que el debate interno en el Partido Demócrata de EEUU está produciendo. El "Green New Deal" es a la solución del calentamiento global lo que fue Obamacare a la solución del problema de financimiento de la asistencia sanitaria, esto es, un vulgar intento de expandir el poder del gobierno federal.
Por suerte, no habrá ni impuesto inflación ni GND. Ni en el 2020 ni el 2050. Ojalá los economistas se dedicaran a entender la política antes de practicar la ingeniería social.
Enrique,
Gracias por el comentario. Creo que la mejor respuesta que le puedo dar es esto:
https://mainlymacro.blogspot.com/2019/02/how-to-pay-for-green-new-deal.html
Saludos.
La tesis del post es muy sugerente. En plena crisis de confianza Norte-Sur y Sur-Norte dentro de la Unión Europea, y a las puertas del (no-)Brexit, es el momento de poner la Unión Fiscal Europea al lado del Euro.
Para ello, son imprescindibles los eurobonos, y qué mejor excusa que utilizar los eurobonos para financiar una gran causa común: las políticas contra el cambio climático. Un Green New Deal Europeo, esto es bonito.
También se dice que “con un GNDE el acuerdo sobre un impuesto europeo armonizado a las emisiones de CO2… sería más probable.” …que está bien decirlo, porque esto es ¡feo!
Me pregunto si poner el Green New Deal por delante de la imposición al CO2 volverá a distraernos, igual que nos distrajo poner la unión monetaria por delante de la unión fiscal y bancaria. Para la preocupación de todos al efecto, también en EEUU, el Green New Deal parece estar captando más atención del público que los cimientos para ello, que ya sugirió Jordi arriba, y que se explican bien por aquí:
https://www.clcouncil.org/economists-statement/
Así que, ¿quién se anima a promover una plataforma de economistas en Europa a favor de la imposición al CO2? Es decir, ¿empezamos por hablar de más impuestos? Conviene recordar que para emitir deuda pública hace falta una buena garantía de ingresos fiscales que la respalde, como bien se dice al principio del post, aunque sea a cuenta de otra historia.
Luis,
Gracias por el comentario. Creo que en lo básico estamos de acuerdo: queremos ir hacia el mismo sitio (y por caminos paralelos).
Saludos.
Crear un impuesto a la emisión de CO2 no necesariamente implica "más" impuestos. Este nuevo impuesto se puede acompañar de la reducción de otros impuestos sin que su supuesto efecto sobre el "cambio climático" se resienta lo más mínimo. De hecho cuando cualquier plataforma plantea "más impuestos" lo único que se puede tener claro es que su preocupación esencial no es "el cambio climático".
Por otro lado pensar que son los estados, via emisión de deuda "respaldada" por un incremento de la recaudación, quienes mejor pueden "seleccionar" las inversiones más eficientes para el problema que el cambio climático supone, es el triunfo de la esperanza sobre la experiencia: ¿no era para eso que tenemos los mercados?.
La "plataforma de economistas para defender que el Estado es más eficiente invirtiendo en proyectos para el cambio climático" estaría mejor empleada en constituir un Gosplan que nos lleve hacia el "bienestar para todos" (que ahí ya sabemos que no fallan).
También es una lástima que no parezca existir una "plataforma de ciudadanos" que respalden el impuesto al CO2
https://www.vox.com/energy-and-environment/2018/9/28/17899804/washington-1631-results-carbon-fee-green-new-deal
pero claro, en el "road to serfdom" las opiniones de los individuos son de una irrelevancia manifiesta frente a los dictados de los sabios
No tiene mucho sentido lo que se afirma en el articulo.
Los economistas no parecen darse cuenta de que cuando hablan de un tema hay siempre un contexto implícito que aceptan sin discusión. En el caso del articulo se puede resumir en la frase:
."... Como señalábamos hace unos meses, la preocupación por la sostenibilidad de las finanzas públicas debería ser menor cuanto mayor sea la diferencia entre la tasa de crecimiento económico y el tipo de interés real (g-r)...."
El articulo no nos dice nada porque lo que dice ni siquiera esta situado en un contexto concreto que se pueda determinar. Por ejemplo:
"....¿Habría recursos disponibles en el ámbito europeo para financiar un GNDE? Creemos que sí (e, incluso, si no existieran deberíamos inventarlos). Si el diseño y la implementación del programa son acertados, es muy probable que los tipos de interés se mantengan en niveles muy bajos y, por consiguiente, el coste fiscal de la deuda emitida para su financiación sería limitado,.."
¿El autor supone que los tipos de interés dependen ...de qué? ... No se sabe.
Sobre crisis, problema y solución recomiendo leer el post de Judit hoy en este blog (incluyendo los varios trabajos de Christopher Ruhm).
Una crisis seria --por muchos años el calentamiento global no tendrá las consecuencias de la crisis de las sobredosis-- pero en gran medida ignorada y la pregunta es por qué se la ignora. Quizás algún economista académico se interese por comparar lo que hoy ocurre con lo que ocurrió en crisis similares anteriores, en particular la crisis de la polio en 1952 (ver https://en.wikipedia.org/wiki/Polio) y la crisis del VIH/SIDA en 1986 (ver https://en.wikipedia.org/wiki/HIV/AIDS#Discovery).
En este post de diciembre pasado
https://nadaesgratis.es/javier-ferri/nueva-evidencia-sobre-el-impacto-de-la-austeridad-en-europa-y-lecciones-para-espana
hice dos comentarios publicados y un tercero en respuesta al comentario de José Boscá no publicado. El tercero comentario aprovechaba un nuevo paper de E. Phelps ( https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3304802 ) en que alegaba que el estímulo fiscal no había funcionado y era hora de “nourishing economic dynamism”.
A mi juicio tanto Boscá y sus colegas como Phelps estaban equivocados y proponía una explicación alternativa a la recuperación post-2008. Mi explicación era y sigue siendo que el déficit fiscal financiado por deuda antes y después de 2008 es consecuencia SOLO del aumento sostenido pero muy variable en el gasto en transferencias, y la diferencia principal entre pre- y post-crisis es que pre-crisis el aumento en la deuda era contratado directamente a una tasa de interés nominal entre 5-10% anual, pero post-crisis el aumento ha sido VIA INTERMEDIACION de los bancos centrales a una tasa entre 0-5% anual. Además, las diferencias post-crisis entre países OECD se han debido a diferencias en las variaciones del gasto en transferencias y en el acceso “al crédito” de sus bancos centrales, a su vez originadas en diferencias políticas a nivel nacional (y también a nivel BCE en la eurozona). Mi hipótesis implica que solo ha habido contención pero no estímulo fiscal (y/o monetario).
Continúa
Los tres comentarios responden a un esquema simple de análisis: composición del gasto público (transferencias, bienes y servicios) y composición del financiamiento del gasto (impuestos legítimos, impuesto inflación, deuda). Hoy, en la gran mayoría de países de la OECD, el aumento del gasto total se explica por transferencias y la financiación del déficit (gasto menos impuestos legítimos) por la acumulación de deuda.
¿Qué pasaría si se quisiera aumentar fuerte el gasto? Primero depende de si el aumento del gasto es en transferencias o en bienes y servicios, y segundo depende de cómo se financie el mayor déficit (supongo que no se aumentan los impuestos legítimos). De las cuatro posibilidades, el extremo "aumento en bienes y servicios financiado por deuda” tendría un efecto positivo dependiendo su magnitud más de las expectativas sobre el gasto y su financiamiento futuros que del cuento de los recursos no-utilizados; y el otro extremo, “aumento en transferencias financiado por impuesto inflación” tendría un efecto negativo dependiendo su magnitud solo de esas expectativas. En las otras dos posibilidades, los efectos pueden ser positivos o negativos y seguramente de magnitudes poco importantes pero variables en el tiempo.
Por supuesto, uno debe apostar que cualquier política no será ejecutada en acuerdo estricto a lo anunciado y no se mantendrá mucho tiempo.
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