El IVA 2013: recaudación y progresividad

Kenn Garry Chua y Josep Pijoan-Mas

En el año 2013 el IVA recaudó aproximadamente 51 millardos de euros entre los hogares residentes en España, lo que representa un 13.1% de su gasto monetario.(*) Este bajo porcentaje puede resultar sorprendente dado que el tipo general del IVA es del 21%. Sin embargo, los tipos reducidos y súper-reducidos, más los bienes exentos de IVA, tienen un alto coste de oportunidad en términos de recaudación perdida. ¿Se justifica esta pérdida con las supuestas ganancias en progresividad? En este post argumentamos que no.

Los impuestos sobre el consumo son muy atractivos por su sencillez recaudatoria. Además, algunos economistas favorecen su uso frente a los impuestos sobre las rentas del trabajo para replicar una política de cambio dentro de una unión monetaria (la llamada devaluación fiscal). Sin embargo, se suele argumentar que los impuestos sobre el consumo son regresivos porque las familias de menores ingresos destinan una mayor proporción de su renta al gasto. Una ingeniosa manera de hacer progresivo un impuesto sobre el consumo es establecer distintas categorías de bienes y gravarlas a tipos distintos. De esta manera, si gravamos a tipos menores los bienes de primera necesidad (menor elasticidad-renta) y a tipos mayores los bienes de lujo (mayor elasticidad-renta) conseguiremos que el tipo medio pagado por las familias de renta más baja sea inferior al tipo medio pagado por las familias de renta más alta.

En España existen cuatro grupos de bienes según estén gravados:(*)

  • al tipo general del 21% (representaron el 43.9% del gasto monetario de los hogares en 2013),
  • al tipo reducido del 10% (33.6% del gasto),
  • al tipo súper-reducido del 4% (13.6% del gasto),
  • al tipo del 0% para los bienes exentos de IVA (8.9% del gasto).

¿Consigue esta división dotar al IVA de cierta progresividad? Para responder a esta pregunta utilizamos los micro-datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF) para el 2013, clasificamos el gasto monetario de los hogares en las cuatro categorías del IVA, y calculamos el tipo medio pagado por cada hogar.

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Datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares, 2013. Elaboración propia.

Las barras rojas del Gráfico 1 representan el tipo medio de IVA pagado por los hogares en cada decila de gasto per cápita (nota técnica: para calcular el gasto per cápita dividimos el gasto total del hogar por el número de personas del hogar según las equivalencias de escala de la OECD). Observamos que efectivamente el tipo medio aumenta con el gasto, lo que habla de cierta progresividad. Sin embargo, el gradiente es muy pequeño: los hogares en la decila superior de gasto per cápita pagan un tipo medio del 13.7% mientras que los hogares en la decila inferior pagan un 12.3%. Dado que el nivel de gasto en la decila superior es 7 veces el gasto en la decila inferior (47.896€ de gasto anual contra 6.133€, ver línea azul) esta diferencia de tipos parece muy pequeña.

Las diferencias en los tipos medios pagados por los hogares responden a las diferencias en sus patrones de consumo. En el Gráfico 2 presentamos la proporción de gasto en cada una de las cuatro categorías para cada decila de la distribución de gasto per cápita. Vemos claramente como la categoría de bienes sujetos al IVA súper-reducido (4%) desciende con la renta mientras la categoría de bienes sujetos al IVA general (21%) aumenta. Estos dos patrones ayudan a hacer el IVA progresivo. Sin embargo, la categoría del IVA reducido (10%) apenas varía con la renta. Y la proporción de gasto del grupo de bienes exentos de IVA (0%) aumenta con la renta. Estos dos patrones reducen la progresividad del IVA. Es especialmente llamativo el efecto regresivo de los bienes exentos de IVA, entre los que están educación y servicios médicos, bienes privados con los que las familias de mayores ingresos sustituyen la provisión pública de los mismos bienes.

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Datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares, 2013. Elaboración propia.

Concluímos, por lo tanto, que el 56% del gasto de lo hogares que no está gravado al tipo general del IVA consigue muy poco en términos de progresividad a cambio de un alto coste en términos de recaudación. La sospecha, cuando vemos el Gráfico 2, es que la actual selección de bienes en distintas categorías responde más a intereses privados de los sectores afectados que al interés público de diseñar un sistema impositivo eficiente y equitativo.

Comentarios finales: cómo reformar el IVA

Ante la crisis actual de las finanzas públicas en España, las Administraciones Públicas necesitan mayores ingresos. ¿Es el IVA una solución, como reclaman el FMI o la Comisión Europea? La verdad es que sí podría serlo.

Se puede reformar el IVA para que recaude más y distorsione menos. La forma más radical de hacerlo sería gravando todos los bienes al mismo tipo, por ejemplo al 16%. Esto aumentaría los ingresos (recordemos, el tipo efectivo medio en 2013 fue del 13.1%) y evitaría que una parte importante del gasto estuviera gravado al altísimo tipo del 21% actual, mientras que más de la mitad del gasto de los hogares está gravado a tipos muy inferiores. Esto tendría el coste de perder la poca progresividad que muestra el Gráfico 1 (naturalmente, una predicción educada sobre la posible recaudación de este tipo de reforma requeriría el uso de un modelo macroeconómico con agentes heterogéneos para tener en cuenta tanto la sustitución entre bienes debida al cambio de tipos como los posibles efectos de equilibrio general).

Otra variante de reforma sería pasar los bienes de tipo reducido (10%) a tipo general (21%), lo que conllevaría un notable aumento de la recaudación sin tener graves efectos en la progresividad (como vemos en el Gráfico 2, el patrón de gasto de los bienes sujetos al tipo reducido no está relacionado con la riqueza de los hogares).

Sin embargo, en ambos casos, trasladar el peso de la fiscalidad hacia el IVA resulta preocupante desde el punto de vista de la equidad. Aumentar la recaudación por IVA disminuiría la progresividad del sistema impositivo en su conjunto dado que el Impuesto sobre la Renta, a diferencia del IVA, sí es bastante progresivo. Esto se debería compensar seleccionando mejor la cesta de bienes que realmente son de primera necesidad y aplicarles un tipo reducido o súper-reducido; o seleccionando mejor la cesta de bienes de lujo y aplicarles un tipo mayor. La mejor manera de averiguar cuál es la elasticidad-renta de los distintos tipos de bienes es mirando a los micro-datos de gasto por familia de la EPF con cuidado.


(*) Cifras no oficiales. Elaboración propia con los micro-datos de la Encuesta de Presupuestos Familiares (EPF) de 2013 y el listado de bienes según IVA aplicable.

Hay 26 comentarios
  • Otra opción para hacer el IVA más progresivo podría ser un flat tax con mínimo exento: En la declaración del IRPF, adelantarle a todo el mundo el (digamos) 15% de una cierta cantidad fija, como por ejemplo 600x12=7200€ (1080 €), y después usar para todo un IVA del 21%. De esa forma quien consuma 600 € al mes tendría un tipo efectivo del 6%, y quien consuma 3000€ al mes tendría un tipo efectivo del 18%.

    Estos números son sólo un ejemplo para ilustrar el efecto de la progresividad. No he hecho las cuentas de cómo afectaría a la recaudación, pero hay suficientes parámetros como para poder jugar con ellos.

    • Así es. Aunque para que un "flat tax" sea análogo a un impuesto sobre el consumo lo esencial no es el tipo único en si, sino la desgravación del ahorro. Comentamos un poco sobre reformas de tipo único aquí.

    • Veo que leí tu comentario demasiado rápido, no te referías a un flat tax sobre la renta, sino a combinar un IVA único con transferencias a tanto alzado. Obviamente, la mejor manera de pensar en fiscalidad óptima es combinando todos los instrumentos disponibles. No hace falta que todos los impuestos sean progresivos si el sistema en su conjunto tiene los mecanismos de progresividad adecuados.

      • Estoy completamente de acuerdo en que lo importante es que el sistema en su conjunto sea progresivo, pero conseguir que los distintos impuestos lo sea también individualmente es quizá la forma más sencilla de conseguirlo. De lo contrario, siempre resulta más complicado cuadrarlo, o al menos discutir sobre si la subida o bajada de un determinado impuesto hace más o menos progresivo el sistema por afectar de forma no homogénea a distintos grupos sociales, justo como se discute en el artículo.

    • Me parece una muy buena idea, pero tengo la impresión que esto hundiría la recaudación. La gente que más consume lo esconde vía empresa.

      • Quizá, pero en ese caso el IVA de más lo pagaría la empresa, con lo que se reducirían sus beneficios y por lo tanto los ingresos de los propietarios.

        Además,hay muchos parámetros para jugar. Si el tipo medio parece estar alrededor del 13%, se pueden buscar parámetros para que los que menos consuman paguen un tipo efectivo del 10% y los que más alrededor del 15%, por ejemplo, o cualquier otra combinación objetivo.

        Otra opción es seguir manteniendo impuestos extraordinarios a artículos de lujo, claro, que representan una fracción muy pequeña del mercado, así como a productos con externalidades negativas (alcohol, tabaco, hidrocarburos, ...)

  • La conclusión del estudio nos llevaría a subir el IVA de los libros, de la enseñanza y de los servicios médicos privados, fisioterapias, dentistas, etc. Y del Turismo, nuestro único sector estratégico con algo de vigor. Los consumen las rentas de clase media en mayor proporción que quienes disfrutan de servicios públicos gratuitos y rentas no contributivas de subsistencia.

    Comoquiera que un sueldo de 26,000 euros brutos con vivienda y coche ya soporta una fiscalidad total (directa) del 60% (aparentemente una nadería sin efectos macro ni micro) pues vamos a darle otro subidón para que la extinta URSS nos comience a parecer un paraíso. Por lo menos garantizaban trabajo, buenas escuelas, universidades para los que valían y vacaciones para todos --en Crimea, ojo--.

    Sería estupendo ver trabajos académicos que estudien cosas que beneficien a la población que tira del carro.

    Por ejemplo, cómo traer o cómo no perder trabajo industrial, bajar impuestos (para ser más eficientes en costes) y meter mano al número de leyes regulaciones, (Sólo la UE 18 diarias) etc.

    Saludos

  • Interesante debate: Equidad, distribución y progresividad ¿a qué precio?
    En cualquier caso algunos trabajos sugieren que estos objetivos se alcanzan mejor por la vía del gasto que por la de los ingresos.

  • Ya hemos mejorado algo respecto a la situación de hace unos años, cuando las flores y las clases de golf estaban en el tipo reducido. Pero sí, queda bastante camino para llegar a algo razonable...

    Por ejemplo, los hoteles y restaurantes siguen en el 10%. Pudiendo hacer que la consolidación fiscal la paguen en parte los visitantes extranjeros, no entiendo que se mantenga este favor a un grupo de presión (que, en cualquier caso, creo que está equivocado en cuanto al efecto de pasar al tipo normal, porque confunden elasticidad precio micro y macro: ven que si suben el precio un 10% pierden muchos clientes, y piensan que será lo mismo si suben los precios a la vez todos los hoteles de España).

    • Por cierto que no entiendo la preocupación por la progresividad del IVA. Lo que tiene que ser progresivo es el sistema, incluyendo todos los ingresos y todos los gastos.

      • Así es. Precisamente por esto es importante saber cual es la progresividad del IVA como una de las piezas más importantes del sistema fiscal español. Sobre todo viendo la tendencia en el tiempo de ir aumentando su importancia relativa.

        Para medir la progresividad del sistema en su conjunto hay muchas otras piezas. Kenn está trabajando en ello.

  • Extraordinario artículo. Queda bastante claro que el IVA no se comporta como un impuesto suficientemente progresivo, pese a los diferentes tipos. No sé lo que cambiarían las conclusiones en cuanto a la progresividad una consideración conjunta del IVA y de los impuestos especiales.
    Una preocupación importante que me surge es la del fenómeno de la traslación impositiva. Si tuviésemos en cuenta los casos en que es posible y en los que no es posible trasladar el impuesto al productor podrían variar algo las conclusiones.
    Reciban un cordial saludo.

  • El problema de la falta real de progresividad del IVA es debida a la incompresible distribución de los bienes, por ejemplo: hoteles y restaurantes al reducido (10) mientras que la electricidad al tipo general (21), ¿cual de los dos es de primera necesidad?.

  • Me ha gustado mucho el articulo, claro y conciso.
    Lo que no ha hablado mucho es del coste politico de subir el tipo reducido del 10% al 21%. Ya sabemos todo el revuelo que hubo cuando le aplicaron el 21% al cine, que se mire como se mire es un bien de lujo. Es de esperar que los sectores afectados intenten hacer lobby para quedarse con el tipo reducido, y algo que solo pasa en España es que la mayoria de la poblacion les da la razon...

    Una manera de reducir el coste politico seria implementar a la vez que la subida del IVA una bajada del IRPF para los tipos mas bajos. En concreto se podria implementar un tipo 0% para los individuos que ganen menos de 10.000E al año. De esta manera se reduce el coste politico, y a la vez se estimula el consumo. No se exactamente cuanto se dejaria de recaudar por eliminar el IRPF en el tramo mas bajo, pero una combinacion de eliminar el tipo reducido y el IRPF seria mas facil de vender politicamente.

    • Hola Jose. Si el coste político es por la subida media de los impuestos, poco se puede hacer, en algún momento habrá que lidiar con eso. Si el coste político es por los efectos redistributivos, yo creo que los gráficos 1 y 2 son buenos argumentos para quien los quiera utilizar 🙂 En cualquier caso, si se acompaña la subida de los bienes del tipo reducido al general con (a) una ligera bajada del tipo general y (b) una selección/ampliación con criterio de la lista de bienes del súper-reducido, puede funcionar como combo.

  • Hay una prueba evidente de que el IVA no es progresivo y es que las rentas altas prefieren que se suba el IVA al IRPF. Yo tengo una duda, por qué nadie propone un IVA mayor (del 25 o 30%) a los artículos de lujo: por ejemplo los coches de más de x caballos, las casas con más de Y m2, etc.). No será qué los ideólogos de los tipos de IVA son los clientes de esos productos. (Al final, aunque no quiera siempre acabo pensando en César Molinas)

  • Interesantísimo trabajo. Parece que aquí, como en otros componentes del sistema, habría cosas que ganar con la sencillez.
    Sólo un pequeño apunte: calcular la progresividad de los tipos del IVA respecto del gasto familiar es relevante, sin duda, porque ésta es la base del impuesto. Pero a la hora de integrarlo con el sistema en su conjunto, el denominador que tiene más sentido es la renta. Y por supuesto, la progresividad calculada respecto de la renta será menor que la que aparece en el gráfico 1. ¿Habéis hecho también este cálculo?

    • Sara, tienes toda la razón. No lo hemos hecho porque los datos de renta de la EPF no son demasiado buenos, así que hemos preferido quedarnos con lo que podemos medir bien. Kenn está trabajando en medir la progresividad del sistema fiscal en su conjunto, combinando varias bases de datos. Supongo que "pronto" tendremos una foto más completa.

      • Gracias, espero con interés los resultados de este proyecto. Yo he estado trabajando sobre los años 70-90, y me encantará poder enlazar con la situación actual.

  • Es una entrada redonda por su claridad y por el contenido. Muchas gracias.
    Un matiz muy menor: técnicamente, supongo que el "cero" entre regresividad y progresividad está en pagar un tipo constante independientemente del nivel de renta. En esos términos, no puede decirse que lo que aparece nítidamente en el gráfico uno sea regresividad. Sin embargo, que alguien que gana 8 veces más que otro pague solo un 0,4 % más, yo no lo llamaría "escasa progresividad". Ya sé que lo dices, pero quería recalcarlo.

  • ¿Y si lo que llamamos "progresividad": progresión de los porcentajes de gravamen en función de algún indicador arbitrario como renta anual --no life time, ojo- , activos poseídos, etc. fuese a la vez injusto, inmoral, disfuncional y productor de externalidades que cual carcoma terminan dañando no a los extremos de la Curva, las Thin Tails, sino precisamente a los cuartiles centrales?

    ¿Por qué razón nos "pone" tanto una palabra tan preñada de connotaciones emocionales que es una falsa panacea y un abuso de poder sobre un segmento de la población que no puede defenderse de él y que si los aniquilamos, literalmente, ni se nos resuelve el problema ni pueden resolverlo?

    Se nos han incrustado mantras emocionales que, sin duda, son eficaces en nuestras neuronas más primigenias pero que también son de efectos o muy dudosos o directamente destructivos.

    Hoy un sueldo bruto de 26 o 27,000 euros, casi la media estadística española, está sometido, entre pitos y flautas, a un 60% de fiscalidad total. Ver calculadora de Civismo Org.

    Ese grupo social central es quien paga la gratuidad absoluta de quienes reciben todos los servicios públicos gratuitos (que no se les imputan fiscalmente como bienes en especie) y encima tienen que pagarse esos mismos servicios privadamente.
    ¿Y aún pensamos que no pagan bastante?

    ¿Qué incentivo queda a esas personas para seguir luchando un día más cuando hace mucho que lo racional es emboscarse de free rider?
    En las crisis debemos replantearnos muchas cosas; la fiscalidad es una.

    Saludos cordiales

    • Aún estando de acuerdo en parte con el trasfondo de su argumentación (todos los diseños impositivos barajados perjudican a las clases medias), no sé si entiendo bien cuando dice usted que los que pagamos la mayor parte de los impuestos luego tenemos que "pagar los servicios privadamente".
      ¿Se refiere a sanidad, educación? Si es así no comparto el argumento: las clases medias (esos de 26.000 euros) acuden mayoritariamente a la sanidad pública y sus hijos estudian mayoritariamente en la red pública (que incluye la concertada). Así que no sé de qué servicios estamos hablando (transporte, vivienda?)
      Un saludo

      • Es nuestro caso. Una de esa familias que estamos pagando impuestos, tasas y exacciones varias hasta finales de Julio para comenzar a tener algo para nosotros. Pagamos el 59% de nuestros ingresos brutos y eso sin buscarle las cosquillas porque el agua también es hoy un impuesto que crece con cada privatización. Además pagamos Adeslas, no tenemos acceso a guarderías gratuitas y hemos llevado nuestros hijos a colegios privados y concertados porque de alguna forma los servicios públicos han practicado el Crowding Out con quienes los pagamos.
        Esto es insostenible, desafía la lógica más elemental y, como bien se ha apuntado, hoy es más inteligente no formar una familia porque las madres solteras tienen incentivos que se niegan a las casadas. Gary Becker puede haber muerto, pero sigue muy vivo.

        • Pagar a ADESLAS es una opción muy respetable. Pero por lo menos hasta antes de la crisis, nuestro sistema sanitario obtenía unos resultados muy buenos (en términos comparados) a un coste (medido en % del PIB) muy razonables (nuevamente en términos comparados).
          En cuanto a la educación, hay un matiz importante entre colegios privados y concertados, que forman parte de la red pública. Otra cosa es las cuotas "voluntarias" que se imponen y que suponen un "repago", además de una barrera de entrada a los alumnos con menos posibilidades, cuya carga recae en la pública que, de esta manera, se va convirtiendo en un gueto.

  • Cito:
    "Una ingeniosa manera de hacer progresivo un impuesto sobre el consumo es establecer distintas categorías de bienes y gravarlas a tipos distintos. De esta manera, si gravamos a tipos menores los bienes de primera necesidad (menor elasticidad-renta) y a tipos mayores los bienes de lujo (mayor elasticidad-renta) conseguiremos que el tipo medio pagado por las familias de renta más baja sea inferior al tipo medio pagado por las familias de renta más alta."

    En el caso español, desde el momento en que el consumo eléctrico se grava al tipo máximo 21% parece que la progresividad no es precisamente el objetivo que se persigue en el caso del IVA.

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