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Teoría, experimentos y política. El caso de las subastas del espectro electromagnético.

En esta entrada presento un ejemplo exitoso de interacción entre la teoría económica, la teoría de los juegos, la economía experimental y la política de regulación. Se trata de la subasta del uso del espectro electromagnético para telecomunicaciones, pero no en España, cuyo gobierno en su día prefirió hacer lo contrario a la opinión experta. La entrada se basa en una sección de un artículo publicado en la revista Economía Industrial y luego traducida al inglés en Mapping Ignorance. En las próximas semanas se publicará un número especial de la revista Economía Industrial dedicado a la economía experimental y que tengo el honor de haber coordinado. Con esta entrada, y tal vez alguna otra futura, quisiera crear algo de expectación para cuando llegue ese número, donde estarán algunos de los mejores experimentalistas de España, que es decir también del mundo y a quien nuestras autoridades harían bien en hace caso para evitar errores tan lamentables y costosos como el de se cometió con la adjudicación de las licencias para el uso del espectro electromagnético.

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En 1994, la FCC (Federal Communications Commission) de EE.UU. subastó el uso del espectro electromagnético entre las empresas del sector. Anteriormente se habían usado licencias y loterías para fines similares, a pesar de que la teoría económica advertía que las subastas serían superiores, como pudo comprobar al recaudar 20.000 millones de dólares cuando finalmente se hicieron (este artículo de Coase constituye tal vez la advertencia más temprana en este sentido). Los análisis posteriores de las subastas realizadas corroboraron estas ideas y disiparon algunos temores: las pujas alcanzadas por licencias similares fueron también similares entre sí, y las compañías mantuvieron sus licencias, sin venderlas posteriormente, señalando que seguían valorando la licencia adquirida.

A menudo se presenta este caso y el de subastas similares como un éxito de la Teoría Económica. Desde luego lo es, pero de la misma manera que la Física se muestra exitosa en el desarrollo de los coches de Fórmula 1. Con solo las leyes de la Física en la mano sería imposible diseñar un vehículo competitivo, para eso es necesaria mucha experimentación, mucha prueba y error y realizar numerosas visitas al túnel de viento y al circuito. Lo mismo ocurrió con el diseño de la subasta del FCC.

Otros países habían intentado también adjudicar el espectro mediante este mecanismo. A comienzos de los años 90, Nueva Zelanda adoptó una subasta al segundo precio y sin precio de reserva, con muy pobres resultados. En Australia se adjudicaron licencias para televisión por satélite en una subasta al primer precio en sobre cerrado, también con problemas, ya que hubo alguna empresa que tras ganar la licencia se declaró insolvente sin sufrir ninguna consecuencia porque la subasta no requería el pago de ningún depósito. El gobierno suizo, en 2000, usó una subasta ascendente cuyas reglas permitieron que las cuatro grandes empresas expulsaran del juego a las demás y se repartieran las licencias. Para cuando el gobierno se dio cuenta y quiso posponer la subasta, las empresas pudieron acudir a los tribunales para impedir el cambio de reglas en el contrato de subastas. (Más detalles sobre la historia de estas subastas, aquí).

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¿Qué permite que unas subastas funcionen y otras no? Como en el caso de la Fórmula 1, la respuesta está en que el diseño necesita fuertes dosis de experimentación previa. El relato de los economistas académicos involucrados como asesores de la FCC es clarificador en este sentido. Por una parte, McAffe y McMillan nos ofrecen la perspectiva teórica y, por otra, Plott aporta la visión del experimentalista. McAffe y McMillan nos relatan cómo la teoría de subastas sirvió de punto de partida para el diseño final. En particular, la subasta ascendente simultánea sobre un grupo de licencias usada en el diseño final se muestra como el mecanismo que mejor se adaptaba a las características del mercado en cuestión. En esta subasta, cada empresa realiza su puja por las licencias que desea al mismo tiempo que las demás, después las pujas se hacen públicas y se vuelve a permitir una puja nueva en las mismas condiciones. La subasta termina cuando no hay más pujas. Se eligió subastar las licencias en grupos por razones de complementariedad, principalmente geográfica, lo que permitía a las empresas saber si podrían optar al paquete que deseaban y no terminar con una licencia con poco valor por no tener también la complementaria. La razón de elegir la subasta ascendente se debió a que las complementariedades son idiosincrásicas a cada empresa, de manera que el proceso ascendente debería permitir que el mercado estableciera las agregaciones de licencias.

Sin embargo, ni la decisión del tipo de subasta ni los múltiples detalles que la gobernaban (más de 130 páginas de reglas) pueden ser atribuidos a teoremas de la literatura de subastas. Por ejemplo, la elección de una subasta abierta en lugar de una a sobre cerrado se debió a la apreciación del experto sobre cuál de los escenarios teóricos era más relevante. Por una parte, la subasta abierta permite reducir el miedo a caer en la “maldición del ganador” (si los rivales no han pujado tanto como yo, tal vez el objeto no valga tanto como yo pensaba), mientras que la subasta a sobre cerrado limita las posibilidades de colusión entre los pujantes, al no poder monitorizar lo que hace cada uno.

Una breve descripción de la subasta dará una idea del nivel de detalle necesario. Las empresas primero deben mostrar el grupo de licencias por las que tiene preferencias y a continuación se produce una subasta en tres etapas. Durante la primera se permite que una empresa sea activa solo en un tercio de sus licencias preferidas, mientras que en la segunda la permisividad baja y debe ser activa por lo menos en dos tercios. En la etapa final debe ser activa en el 100% de sus licencias preferidas. Otras reglas marcan el incremento mínimo en las pujas, el tiempo de las rondas de pujas, penalizaciones por retirarse, etc. Es fácil entender cómo la teoría solo no puede prever los resultados de la subasta cuando intervienen todos estos detalles, de ahí que la experimentación y la simulación se hagan necesarias.

Uno de los objetivos más importantes de la subasta es conseguir una asignación eficiente: las licencias (o grupos de ellas) deben terminar en las empresas que más las valoren. Debido a las complementariedades de las licencias, un mecanismo eficiente debe adjudicar por licencias o por paquetes según sea el caso. Puede ocurrir que la valoración que hace una empresa respecto a un paquete de licencias sea mayor que la suma de las valoraciones de tener por separado cada una de las licencias. También puede ocurrir lo mismo para un subconjunto de licencias que se ofrecen juntas en subasta. Incluso puede ocurrir que la suma de las valoraciones individuales sea mayor que la del conjunto. La eficiencia de la subasta requiere que las adjudicaciones coincidan con las valoraciones. Cuando se deriva más utilidad del paquete, las reglas de la subasta deben permitir que afloren las pujas por paquetes y que sean estos los que se adjudiquen. Plott explica cómo se diseñaron experimentos para dilucidar cuál de los tipos de subasta a los que se había reducido la discusión según las consideraciones teóricas (secuencial o simultánea) daba lugar a asignaciones más eficientes. La simultánea se mostró superior.

Los experimentos encontraron también aspectos insospechados en las subastas. Por ejemplo, los participantes tendían a continuar en ella, en lugar de abandonarla, con el fin de empujar el precio hacia arriba y hacer pagar más a los competidores. Este comportamiento acarrea el riesgo de quedarse con la licencia a un precio más alto que la valoración propia si se ha sobreestimado la valoración de los competidores. Es más, dado que son varios los participantes, el saber que los demás siguen participando hace que esta estrategia compense poco, ya que los demás harán subir el precio sin necesidad de participar. Paradójicamente, se observó que la tendencia a no abandonar la subasta en los casos en los que se debía hacer era mayor cuando se sabía que los competidores continuaban que cuando esa información no se hacía pública. No parece haber explicación teórica para esas burbujas que empujan los precios al alza.

Otros experimentos sirvieron para probar el programa informático con el que se conduciría la subasta. Primero, los sujetos experimentales (estudiantes de Caltech) simulaban ser empresas, con sus propias valoraciones imputadas en el experimento. Después, los mismos estudiantes volvían a participar, esta vez con el único fin de encontrar maneras de manipular la subasta. Finalmente, los datos experimentales se usaron en un programa paralelo para realizar todos los cálculos que haría la FCC y comprobar su precisión.

En los experimentos se controlan todos los parámetros, como las valoraciones de cada licencia por separado y por paquetes, de manera que es posible saber si la subasta logra un alto grado de eficiencia, comparando la asignación final de licencias con las valoraciones de quienes las han adquirido. En el mercado real las valoraciones son privadas, pero así todo se pudieron hacer algunas estimaciones. Antes de cada subasta real, se realizaban varias subastas en el laboratorio aproximando todo lo posible los valores reales. De esta manera se podían comparar los comportamientos observados en el laboratorio con los de la subasta real. La similitud entre ambos permitió concluir que, si los datos del laboratorio implicaban una asignación eficiente de las licencias, los de la subasta real también serían eficientes.

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Epílogo ¿Qué pasó en España?

En el año 2000 se adjudicaron las licencias de telefonía móvil de última generación. Los economistas defendían la adjudicación mediante subasta por los motivos de eficiencia y de equidad y justicia. El primero lo hemos visto en los párrafos anteriores. El segundo se defiende porque el espectro electromagnético es un recurso de todos los españoles, y a ellos corresponden los beneficios que se puedan obtener de su gestión eficaz.

Sin embargo, en España se adjudicaron las licencias por concurso. Esto quiere decir que se dieron a quienes cumplían una serie de requisitos impuestos por el legislador y que el precio de la licencia se decidió políticamente. El resultado fue que mientras en Alemania, Bélgica, Francia, Italia y Reino Unido, que usaron el sistema de subastas, contaron sus ingresos por billones de pesetas —estamos antes del euro—, en España apenas se recaudaron 87.000 millones de pesetas.

Enfrentado por los periodistas a la pregunta de por qué había regalado el patrimonio de los españoles a las empresas —unos cuatro billones de pesetas o 24 mil millones de euros, según estimaciones—, Rodrigo Rato, entonces ministro de Economía, despreciando la ciencia económica dijo: «si lo que se quiere es recaudar y poner impuestos a costa de frenar la implantación de la sociedad de la información en Europa se puede seguir el camino socialista». El impuesto tras la adjudicación sería irrelevante para resolver el problema de la eficiencia y generaría inseguridad jurídica en las concesiones de licencias por parte de España. Naturalmente, nunca se hizo tal cosa.

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