La política de agua gratis en Sudáfrica

Esta entrada es la traducción de la aparecida en Mapping Ignorance hace unos meses. Se publica aquí con el permiso de los editores de ambos portales.

Northcliff water tower, Johannesburg (South Africa)

Un análisis estándar de oferta y demanda muestra que los mercados competitivos producirán bienes hasta el punto en que los costes percibidos por los productores igualen los beneficios percibidos por los consumidores. Cuando ambos, productores y consumidores, internalizan todos los costes y beneficios, el resultado es eficiente en el sentido de que el mercado no dilapida recursos. Una característica adicional de los mercados competitivos es que todos los compradores pagan el mismo precio por el bien o servicio en cuestión. Esta es una característica del mercado, pero no es necesaria para la eficiencia. Mientras el precio que se paga por la última unidad refleje el coste real del bien no se estará causando ninguna ineficiencia, puesto que el número de unidades compradas será el mismo. Por supuesto, si las primeras unidades se pagan a un precio menor, el comprador estará mejor a costa del vendedor. Pero esto es un problema de distribución, no de eficiencia.

Todo esto se puede ver en la gráfica. La oferta y la demanda se cortan en la cantidad 6 y el precio de 4€. En un mercado estándar (línea azul) los consumidores pagarán 4€ por un total de 6 unidades (un total de 24€). Sin embargo, otro esquema de precios es posible: los consumidores podrían pagar 2€ por las 3 primeras unidades (línea roja) y luego 4€ por las 3 siguientes, haciendo un total de 18€. En ambos mecanismos los consumidores quieren 6 unidades. Más allá de esas 6 la oferta queda por encima de la demanda, lo que significa que los oferentes solo aceptarían un precio mayor que el que los compradores están dispuestos a pagar. Ambos mecanismos son igualmente eficientes, pero el segundo es más beneficioso para el consumidor.

Típicamente, el análisis económico sugiere que las redistribuciones de renta son mejores que las redistribuciones en especie. La razón es simple: si por alguna razón se quiere dar a una familia una cantidad del bien X por valor de 100€, por el mismo precio se le podrían dar los 100€ directamente. La familia puede comprar la cantidad del bien X que le queríamos dar, y si usa el dinero para comprar otra cosa, esto indicaría que esa otra cosa es más valiosa para ella. Con el mismo coste se estaría ayudando más.

El argumento del comienzo de este artículo es, sin embargo, la base para una clase especial de redistribuciones. Algunas veces el gobierno decide que un bien en particular es un bien meritorio, i.e., un bien que todo el mundo debe consumir independientemente de su situación económica. La educación y la salud son ejemplos de ello. Que un bien deba ser considerado meritorio o no es una decisión política. El análisis económico sirve para analizar las consecuencias de usar un mecanismo específico en la asignación de los bienes meritorios. En el caso de la garantía de acceso al agua, una cuestión es, tal como se indicaba antes, si el agua gratis es una mejor forma de garantía que una dotación monetaria para comprarla. Puede haber razones por las que el agua gratis es una mejor opción: el consumidor no conoce bien la necesidad de disponer de agua potable (por ejemplo, el padre de la familia no es consciente del trabajo necesario para recogerla, y que es realizado por la madre, y podría gastarse el dinero de la transferencia en otra cosa), el gobierno puede no tener un censo de los individuos y familias que tienen necesidad de acceso al agua, o simplemente no hay un mercado de agua que responda eficientemente a los incrementos de demanda. Otra cuestión es acerca de si el mecanismo funciona como se desea.

Andrea Szabó estudia precisamente esto. En su trabajo (aquí), analiza la política de agua gratis en Sudáfrica (South Africa’s Free Basic Water Policy) de acuerdo con la cual los hogares reciben una asignación gratis de agua equivalente al mínimo recomendado por la Organización Mundial de la Salud. En términos de nuestro ejemplo, esto significa que ningún consumidor paga nada por las primeras unidades (el mínimo recomendado) y que el resto se pagan al precio de mercado.

Tras el apartheid el agua era un tema tan sensible que el derecho a una asignación mínima se incluyó en la constitución tras las elecciones de 1994. Como resultado, la llamada Free Basic Water Policy se introdujo en 2001. Según esta ley, cada casa tiene derecho a 6 kilolitros de agua gratis al mes, independientemente del tamaño o renta del hogar.

Szabó recoge siete años de lectura de datos mensuales para cada hogar en un suburbio particularmente pobre en Tshwane (99% de población negra, con una renta mensual por hogar equivalente a 500 dólares americanos), el área metropolitana alrededor de Pretoria. En este suburbio alrededor del 11% de los 60.000 hogares tienen agua corriente, pero no saneamiento, y el 30% no consume más del mínimo recomendado de 6 kilolitros al mes. Los datos contienen abundantes variaciones de precios en 20 tipos de facturación, un hecho que permite a la autora identificar los parámetros de la demanda y realizar un análisis contra-factual sin la política de agua gratis. Los 20 tipos de tarifas incluyen una política experimental en la cual, en un esfuerzo por reducir costes, el Departamento de Agua de Tshwane introdujo una política de precios por la cual se eliminó la asignación gratuita a cambio de descuentos en el precio para las familias más pobres. Los datos sobre consumo de agua se complementan con una encuesta a 1000 hogares llevada a cabo en diciembre de 2010 y que recoge información sobre el uso del agua y datos sobre la demografía y el ingreso de cada familia. Finalmente, la empresa proveedora de agua asigna un precio contable al agua gratis, tal y como requiere la ley para poder recibir el subsidio. Estos precios se pueden usar para formular el escenario contra-factual en el que se elimina la asignación gratuita de agua.

Debido a la compleja estructura de las tarifas, los métodos de regresión ofrecen resultados sesgados. Por esta razón Szabó usa un enfoque de estimación estructural. En particular, la autora extiende el modelo de demanda de Burtless y Hausman (aquí), que le permite recuperar los efectos marginales a nivel de hogar y estimar las elasticidades respecto a los precios (básicamente, la reacción de la demanda de los hogares antes cambios en las variables relevantes), tras resolver varios problemas econométricos.

La autora ofrece dos resultados principales. Primero, analiza el escenario contra-factual reemplazando el precio cero con el precio positivo contable que refleja los costes, y encuentra que el consumo de los hogares cambia muy poco con los precios positivos. Este resultado va de la mano de la teoría descrita en la Figura 1: si la asignación de agua gratis es una cantidad pequeña, la mayoría de las familias realizará un consumo superior, pero sin variar la cantidad total.

En segundo lugar Szabó investiga si el sistema de precios de Tshwane se puede mejorar. Para dar sentido a lo que significa una mejora, la autora asume que un planificador social maximiza el bienestar total sujeto a algunas restricciones, como que la empresa proveedora del agua no tenga pérdidas y, en una extensión de su modelo, que se tengan en cuenta restricciones de capacidad y de ingresos. La diferencia con una versión más general es que la maximización está restringida al conjunto de familias del estudio, no a la población total, incluyendo a aquellos que se beneficiarían de los mayores ingresos de la empresa que provee el agua. Szabó encuentra que, con estas restricciones, la tarifa óptima contiene precios positivos que crecen gradualmente con el consumo sin incluir una parte gratis. Esta tarifa correspondería a la obtenida si el subsidio actual del gobierno se distribuyera de manera más homogénea entre las distintas unidades de la parte baja del consumo. La tarifa óptima aumenta sensiblemente el bienestar (el equivalente a aumentar un 3,5% el ingreso mensual medio) a la vez que se reduce el porcentaje de consumidores con un bajo consumo de agua. Todo indica que el incremento en el consumo se debe a que muchas familias restringen su consumo para mantenerlo dentro de la asignación gratuita y no tener que pagar los altos precios a partir del mínimo.

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