Este post ha sido escrito conjuntamente con José E. Boscá
“A Dios rogando y con el mazo dando” (Anónimo, anterior al s. XVII)
“Lo importante es entender lo que llega del FEDER” (Consejero Autonómico, s. XXI)
En la primera parte de esta entrada hablamos del importante cambio acaecido en Europa en cuanto a la exigencia de evaluación de los efectos de los fondos europeos. En esta segunda entrega vamos a presentar un estudio reciente con nuestros compañeros de la Universidad de Valencia, Javier Escribá y María José Murgui, en el que calculamos el efecto previsible de las inversiones financiadas con el Fondo FEDER durante el periodo 2014-2020. Se trata de una evaluación ex ante que trata de responder a la siguiente pregunta: ¿cómo afectaría el FEDER al empleo y la producción en las Comunidades Autónomas, bajo el supuesto de que la financiación se ejecutara según lo programado, y de que la información sobre la senda temporal de las ayudas fuera pública y conocida por los agentes?
El Gráfico 1 representa el monto total de las ayudas EIE para el periodo de siete años. Los Fondos EIE para España incluyen otros fondos, además del FEDER. Todos ellos tienen que destinarse a apoyar un conjunto de diez objetivos temáticos (OT), que van desde potenciar la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación (OT1), hasta invertir en educación y formación para la adquisición de capacidades (OT10), pasando por el objetivo de favorecer la transición a una economía baja en carbono en todos los sectores (OT4). Como puede observarse, la intensidad con la que los distintos fondos financian distintos objetivos es variable, pero el acuerdo de asociación no contempla ayudas EIE para la mejora de la eficiencia de la administración pública (OT11).
Las tres prioridades relacionadas con el modelo de crecimiento en la Estrategia 2020, que ya se comentaron en la primera entrega, se corresponden con tres subconjuntos de objetivos. Así, el crecimiento inteligente se asociaría a los objetivos 1 a 3; el crecimiento sostenible estaría relacionado con los objetivos 4 a 7, mientras que el crecimiento integrador abarcaría los objetivos temáticos 8 a 10. Al montante de las ayudas FEDER habría que añadirle la parte cofinanciada domésticamente para obtener la financiación total por prioridades que, una vez anualizada, será la base para nuestro estudio.
Gráfico 1. Programación por objetivo temático y fondo EIE (millones EUR)
Fuente: Acuerdo de Asociación de España 2014-2020 (MINHAP, 2014)
Nuestra estrategia de evaluación tiene tres etapas. En la primera se utiliza un modelo dinámico de equilibrio general calibrado para la economía española (modelo REMS) con el que se obtienen simulaciones de los efectos macroeconómicos agregados. Para cada una de las prioridades de crecimiento se construyen tres escenarios: el pesimista, el optimista y el intermedio o más creíble. La construcción de estos escenarios depende del grado previsto de consecución del objetivo de eficiencia energética y de cómo algunas inversiones afectan a la productividad total de los factores.
Una vez obtenidos los efectos macroeconómicos para el conjunto de la economía española, en una segunda etapa, estos efectos agregados se distribuyen dentro de cada objetivo temático teniendo en cuenta el importe y la naturaleza del gasto en cada uno de los 167 campos de intervención diferentes. En esta etapa tenemos en cuenta, por ejemplo, si la inversión programada es de naturaleza pública o privada, si son inversiones en I+D o en TICs, si afectan o no de forma directa a la eficiencia energética, o a qué tipo de infraestructuras se refieren. Para hacer esta distribución del efecto agregado se utilizan, como criterio general aunque no único, estimaciones de elasticidades output y empleo a la inversión en capital de distinto tipo. Esta forma de proceder significa que, dando por buena nuestra simulación agregada de equilibrio general, en la distribución del efecto agregado por objetivos temáticos se le otorga distinto efecto a aquéllos campos de intervención que estén asociados con inversiones que tengan distintas elasticidades.
Por último, en una tercera etapa, se procede al reparto entre regiones teniendo en cuenta la inversión programada de cada región en cada campo de intervención incluido en cada objetivo temático. En resumen, nuestra estrategia considera que las regiones son clones del agregado para España, pero en la regionalización del efecto agregado se tiene en cuenta la distinta naturaleza, a un nivel muy desagregado, de la inversión financiada por el FEDER.
A continuación se comentan algunos de los resultados obtenidos:
1) El PIB durante los 7 años de duración del plan experimentaría un incremento acumulado de 98.800 millones de euros, de los cuáles 26.000 millones corresponderían al aumento del PIB respecto al escenario del Programa de Estabilidad en el año 2020.
2) El efecto positivo sobre la tasa de crecimiento media interanual del PIB sería ligeramente superior a tres décimas.
3) Nuestros cálculos apuntan a un aumento acumulado del empleo de 240.000 trabajadores durante todo el periodo, lo que supondría un aumento del mismo en el total de España del 1,4% (Gráfico 2).
Gráfico 2. Variación anual del empleo con respecto al Plan de Estabilidad
4) Los resultados son compatibles con un multiplicador de las inversiones financiadas sobre el PIB igual a 3,7 en términos de valor presente, y a la generación de 9 empleos por cada millón de euros. El multiplicador teniendo en cuenta únicamente la variación del PIB en el año 2020 con respecto al escenario base se encuentra en torno a la unidad.
5) Dentro de las actividades orientadas hacia la prioridad del crecimiento sostenible, destacan las de eficiencia energética y las infraestructuras de transporte e hidráulicas como las que más contribuirían al crecimiento del PIB y el empleo.
6) Por lo que respecta a la prioridad de crecimiento inteligente sobresalen especialmente las actividades de I+D+i como las causantes del mayor efecto en el empleo y en la producción. Sin embargo, en términos de cada euro invertido, la financiación de proyectos de inversión en TICs son las que más empleos y producción generan.
7) Las inversiones del fondo FEDER tienden, en general, a crear más empleo en las regiones menos favorecidas (Gráfico 3). En particular, de acuerdo con nuestros resultados, en la región con mayor tasa de desempleo (Extremadura) el crecimiento del empleo sería del 5,3%, mientras en Madrid, Navarra o el País Vasco el crecimiento previsto del empleo, atribuible al fondo FEDER rondaría el 0,5%, siendo en el total de la economía española de 1,4%.
Gráfico 3. Crecimiento del empleo (en %) hasta 2020 debido al Fondo FEDER
8) En general, las regiones con menor PIB per cápita en 2014 son las que se benefician de un mayor incremento del mismo al final del periodo de vigencia de las ayudas (Gráfico 4). Así, por ejemplo, en Extremadura el PIB per cápita anual crecería en 1600 euros, en Andalucía en 926 euros y en Madrid únicamente en 188 euros.
Gráfico 4. Incremento del PIB per cápita en el año 2020 debido al Fondo FEDER
Los resultados anteriores apuntan claramente a que el Acuerdo de Asociación 2014-2020 estaría actuando en la dirección correcta como un mecanismo nivelador de las diferencias territoriales. Sin embargo, aunque pensamos que en el estudio se ha utilizado de una forma eficiente la tecnología disponible, los resultados son atacables desde distintos frentes.
A. Obviamente no es cierto que todas las regiones sean una réplica a escala más pequeña de la economía española. De ahí nuestro énfasis en utilizar la información más desagregada posible en términos de inversiones para regionalizar el efecto agregado. Lo óptimo sería disponer de un modelo dinámico de equilibrio general multirregional, que contuviera una caracterización de todas las comunidades autónomas. El modelo RHOMOLO de la Comisión Europea, con más de un millón de ecuaciones, supone un encomiable esfuerzo por representar el comportamiento macroeconómico de las regiones europeas, que termina reventando por las costuras de su dinámica temporal.
B. Pueden existir desajustes importantes entre las inversiones programadas y las ejecutadas, tanto en la cantidad asignada a las distintas regiones como en el ritmo de las mismas. Siendo esto cierto, lo mejor que podemos hacer es confiar en la información de la que hemos dispuesto, que en su mayor parte es pública. Por eso, nuestros resultados han de interpretarse condicionados al cumplimiento de la programación prevista.
C. Las subvenciones procedentes de Europa pueden estar sustituyendo inversiones públicas o privadas que se habrían realizado de cualquier forma. Aunque fuera de nuestro control, consideramos éste un punto fundamental. En primer lugar, se estima que para el periodo 2014-2020 España tendrá un saldo presupuestario equilibrado con Europa, por lo que las ayudas procedentes de Europa se podrían considerar una especie de obligación para que el Estado reservara la misma cantidad en su presupuesto con la que subvencionar inversiones en sus comunidades autónomas. En segundo lugar, las subvenciones en las distintas regiones podrían inducir un comportamiento de riesgo moral por parte de los gobiernos de las comunidades más beneficiadas. Tal vez el comportamiento cíclico regional de la I+D en España, que observa Joaquín Maudos aquí, pueda explicarse en parte por este motivo. En este sentido, incluir también algún tipo de condicionalidad relacionada con reformas de distinta índole, y proporcional a las ayudas otorgadas, es un escenario que Europa debería considerar seriamente en un futuro.