Mejorando la corresponsabilidad fiscal de las Comunidades autónomas: ¿ceder el 100% del IRPF?

De Alain Cuenca

Las Comunidades autónomas de régimen común (CCAA) disponen de amplia autonomía para la gestión de sus gastos. Para financiarlos, cuentan con transferencias del Estado en diversos fondos, el recurso al endeudamiento (con límites) y una “cesta” de impuestos. De estos últimos, tienen capacidad normativa sobre el 50% del IRPF, en el impuesto sobre sucesiones y donaciones, en el de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, el impuesto sobre el patrimonio, tributos sobre el juego (además de tributos propios de escaso poder recaudatorio). Por otra parte, disponen de un recargo autonómico en el impuesto sobre hidrocarburos y en el impuesto especial sobre determinados medios de transporte. Finalmente, tienen participaciones territorializadas, sin capacidad normativa, en el 50% del IVA, 58% de los impuestos especiales (IIEE) y el impuesto sobre la electricidad. Todo ello da lugar a una capacidad de decisión tributaria sobre aproximadamente un tercio de los ingresos autonómicos totales.

La corresponsabilidad fiscal consiste en que los incrementos marginales de gasto de una comunidad autónoma sean financiados por incrementos marginales de tributos en esa comunidad. El cumplimiento de este requisito dará lugar a una combinación óptima de gastos e ingresos públicos a nivel regional. Pues bien, todos los estudiosos del sistema de financiación coinciden en que el ejercicio de la corresponsabilidad fiscal ha sido insuficiente, dado que han predominado las reducciones de impuestos en un contexto de gastos y déficits crecientes, si bien es cierto que con la crisis económica se han adoptado algunas medidas tributarias al alza en varias CCAA.

Una forma de elevar la autonomía y la corresponsabilidad podría venir de sustituir las participaciones en el IVA y los IIEE sobre las que no hay capacidad normativa autonómica por una mayor cesión del IRPF. Algunos economistas han sugerido esta posibilidad en artículos de prensa aquí o aquí, pero no se ha investigado en el ámbito académico. En un trabajo reciente hemos simulado los efectos financieros de la cesión del 100% del IRPF a las CCAA de régimen común. Partiendo del vigente sistema de financiación autonómica, se reproduce la liquidación de los cuatro años disponibles hasta el momento (2009-2012) y se sustituye la cesión del 50% del IRPF por el 100% eliminando el IVA y los IIEE (el trabajo completo realizado con Rosa González está publicado aquí).

La cesión del 100% del IRPF, recuperando para el Estado el IVA y los demás impuestos indirectos apenas cambiaría la financiación recibida por las CCAA entre los años 2009 y 2012 (experimentaría un ligero aumento de 0,46%). Tampoco variaría sustancialmente la distribución de recursos entre ellas. La más beneficiada sería la Comunidad de Madrid, que ganaría un 3,4%, seguida de La Rioja (0,97%), Cataluña (0,73%), Cantabria (0,55%), Asturias (0,45%), Aragón (0,12%), C. Valenciana (0,10%) y Murcia (0,10%). Las CCAA perdedoras serían I. Baleares (-3,92%), Castilla La Mancha (-2,11%), Extremadura (-1,43%), Castilla y León (-0,62%), Galicia (-0,61%) y Andalucía (-0,22%) (Canarias se excluyó del análisis por su peculiar régimen financiero). Teniendo en cuenta que en la reforma de 2009 se inyectaron recursos adicionales por más del 10%, las variaciones descritas serían controlables en una próxima revisión del sistema.

Los resultados del trabajo de referencia muestran por tanto que sería factible realizar la mencionada sustitución en el sistema de financiación vigente, lo que tendría múltiples ventajas. En primer lugar, se obtendría un claro aumento de la autonomía tributaria: el peso de los ingresos con capacidad normativa alcanzaría el 60% para el conjunto de las CCAA, casi el doble que ahora. En segundo lugar, se lograría una delimitación nítida de espacios fiscales: el Estado tendría toda la imposición indirecta, la de sociedades y las cotizaciones sociales. Y las CCAA serían titulares del IRPF y los demás impuestos tradicionalmente cedidos para financiar la educación, la sanidad y los servicios sociales principalmente. Esto contribuiría a un funcionamiento más eficaz de los mecanismos políticos tanto a nivel autonómico como estatal, pudiendo los contribuyentes/votantes asociar mejor las responsabilidades en el ingreso y en el gasto.

Sin embargo, un mayor y más claro espacio fiscal en el IRPF no sería suficiente para mejorar la corresponsabilidad. En 2009 se pasó de una cesión del 33% al 50%, ampliando las competencias normativas y se tuvo escaso éxito. Para incentivar la corresponsabilidad fiscal de los gobiernos autonómicos se requeriría ante todo un compromiso creíble de que no habrá nuevos rescates por parte del Estado. Hasta el momento, las CCAA por lo general han considerado que era más fácil obtener recursos adicionales del gobierno central que directamente de sus ciudadanos.

Además, el sistema vigente dificulta el ejercicio de la capacidad normativa cedida debido al mecanismo de entregas a cuenta que cada año asigna a las comunidades autónomas una previsión por IRPF que será liquidada dos años más tarde. Este proceder implica que las medidas tributarias adoptadas por las comunidades para el año n no se aplican a los contribuyentes hasta el momento de presentar su declaración (en los meses de mayo y junio del año n+1), y no tienen efectos recaudatorios para las comunidades hasta el ejercicio siguiente (n+2). De este modo, los incentivos a adoptar medidas que incrementen la recaudación son muy débiles.

Es necesario tener en cuenta por otra parte que la cesión del 100% del IRPF a todas las CCAA podría incrementar la competencia fiscal a la baja y los costes de cumplimiento para los contribuyentes. No obstante, las CCAA ya tienen en la actualidad competencias normativas sobre la tarifa, los mínimos personales y familiares y para establecer deducciones autonómicas.

Finalmente, la cesión del 100% del IRPF exigiría reforzar el papel del Estado en la aplicación del impuesto (en su gestión, inspección y recaudación) y como impulsor de la legislación sobre los aspectos que seguirían siendo comunes: elementos cualitativos, determinación de las bases imponible y liquidable, reducciones y deducciones de carácter económico y el gravamen del ahorro. En este sentido, habría que evitar lo sucedido con la cesión del rendimiento al 100% de los impuestos tradicionalmente cedidos, que vino acompañada de un abandono legislativo por parte del gobierno central.

Ciertamente, parece difícil que el gobierno central se quede sin un impuesto como el de la renta de las personas físicas, el de mayor recaudación y poder redistributivo. Sin embargo, no debe olvidarse que los territorios forales de Álava, Guipúzcoa, Vizcaya y la Comunidad Foral de Navarra ya disponen del 100% del IRPF, con todas competencias normativas y de aplicación. Si el gobierno central recuperara el IVA y los impuestos indirectos también en los territorios forales, su sobrefinanciación disminuiría y se atenuaría un grave problema de inequidad en el sistema de financiación territorial en nuestro país (los favorables efectos financieros del ajuste por IVA para las haciendas forales han sido descritos, entre otros, por I. Zubiri aquí). La corrección, siquiera parcial, de dicha desigualdad territorial facilitaría un mejor encaje en el conjunto de España de otras Comunidades como Cataluña.

En suma, la corresponsabilidad fiscal es un requisito esencial para el correcto desarrollo de nuestro sistema de federalismo fiscal iniciado con la Constitución de 1978. Se ha avanzado en cada reforma desde 1987, pero si no se refuerzan eficazmente los mecanismos de corresponsabilidad, será necesario limitar en alguna medida la autonomía en el gasto. De lo contrario, nuestro sistema de fuerte descentralización de los servicios públicos corre el riesgo de resultar ineficiente y financieramente insostenible.

Hay 16 comentarios
  • No me parecería mala propuesta transferir el 100% del IRPF conservando la inspección gestión y recaudación el Estado en el contexto de "amplia autonomía" descrito. Lo que sucede es que las CCAA tienen una autonomía limitada en las principales competencias al desarrollo, mientras que el Estado retiene la competencia sobre normativa básica, lo que hace que las prestaciones sean semejantes. Existen algunas diferencias en el gasto por habitante en las diferentes prestaciones pero, una vez se eliminan los efectos de diferencias en el coste de la prestación de los servicios por cuestiones como la dispersión de la población o la estructura de edades, las diferencias se amortiguan. Y de las diferencias que persisten, una parte se debe a la influencia en el coste de una gestión un poco mejor o un poco peor y no tanto a diferencias en el nivel de las prestaciones.

    En ese contexto de semejanza en las prestaciones, ¿qué ámbito habría para las diferencias en política fiscal en lo que atañe al IRPF? Creo que pequeño. Existiría la posibilidad de incrementar la autonomía de las CCAA para tomar políticas muy diferenciadas en materias como, por ejemplo, la sanidad o la educación, que sería lo lógico si queremos autonomías que realmente sean autónomas. En ese caso sí que creo que sería buena una cesión del IRPF de esas características. Podría haber comunidades que prefiriesen mayor gasto en sanidad, otras una presión fiscal más baja y otras mayor gasto en educación.

    Un cordial saludo.

    • Gracias por tu comentario Gonzalo. En España hay diferencias en el gasto entre las CCAA, aunque como bien dices, limitadas. Una mayor autonomía por el lado del ingreso, permitiría que las diferencias en el gasto se asocien por los votantes/contribuyentes a las diferencias en el ingreso.
      Saludos, Alain

  • Lo cierto es que la asimetria de sistema foral vs regimen comun es dificilmente defendible desde un punto de vista racional, no? (perdon por los acentos)

    • La asimetría en los métodos común y foral es defendible, no que no es defendible, desde el punto de vista de una mínima equidad territorial, son los resultados del régimen común y foral.

  • De mucho interés esta propuesta.

    Me pregunto si sería posible arbitrar este sistema para todas las Comunidades Autónomas, esto es, incluidos País Vasco y Navarra, como se propone. Constitucionalmente quizá fuera posible (aunque en esto hay diversidad de opiniones), aunque políticamente supongo que sería inviable. Por otro lado, ¿no implicaría meterlas en el sistema común, al menos a efectos de los fondos de solidaridad?
    Hoy se pone en marcha el portal de transparencia del Gobierno, ¿estarán ahí los datos reales del funcionamiento de la financiación foral? me refiero al cómputo real de flujos, que no aparece por ninguna parte. Habrá que pedirlo si no está, en especial los acuerdos en Comisión mixta...

    • Gracias, Violeta. Ignoro si en el portal de transparencia se aportarán más datos sobre el sistema foral. Los principales datos de su financiación aparecen en "Haciendas autonómicas en cifras". Si lo complementas con los datos que publican las haciendas forales, se puede reconstruir toda su financiación como ha hecho entre otros I. Zubiri (lo cito en el post). Es complicado, pero se puede saber (eso sí, con un par de años de retraso al menos).

  • Creo que esta propuesta seria difícilmente aceptable para muchos catalanes. Aparte de insuficiente, no incluye las competencias de recaudación e inspección.
    Por otra parte, las reivindicaciones de los catalanes soberanistas no se centran en los impuestos; ni siquiera es el aspecto fundamental.

    • Gracias, esta propuesta no es para satisfacer a los catalanes que reclaman su independencia, obviamente, no es lo que ellos plantean. Solo se pretende mejorar la autonomía y la corresponsabilidad en el conjunto de España, Catalunya incluida, lo que, según las encuestas sería aceptable para muchos catalanes.

  • Grande el artículo y los links a Elena Carantoña y Luis Garicano, tres a favoritos. De hecho, tal como lo planteas en la estructura de flujos no cambia gran cosa. Aumentar la corresponsabilidad de gastos e ingresos entre instituciones y ciudadanos ya es deseable de por sí, por democrático y eficiente, manteniendo la necesaria harmonización estatal y europea. Pero creo que las grandes diferencias con el sistema actual serían:

    1- Por un lado se puede clarificar la fórmula de reparto, lo que no es poca cosa para el permanente áspero debate de fondos autonómicos. Si lo he entendido bien hay una parte de la fórmula de reparto que es explícitamente secreta.

    2-Permite hacer política fiscal a nivel autonómico, tanto de gasto como de ingreso.

    3- Lo más importante sería la tesorería. Entiendo que este es un punto caliente del debate pero fundamental. Si se incluye una agencia recaudatoria quita la soga al cuello del conflicto entre partidos de diferentes niveles, permitiría la gestión de la tesorería y liquidez sin los habituales quejas, retrasos, fondos de liquidez, rescates, etc.

    Mantiene la equidad, la suficiencia, la igualdad y demás principios fiscales. Dar mayor libertad de gestión interna no es dar privilegios sobre los demás, quien quiera que asuma la gestión, quien quiera sé queda como está, en gran medida ya estamos ahí. En todo caso clarificaría el sistema.

  • Gracias. En la propuesta que nosotros hemos simulado, la "tesorería" quedaría en manos de la AEAT. Separar la recaudación, gestión e inspección podría complicar mucho a los contribuyentes, pero no es imposible, ya está hecho en los territorios forales. De acuerdo con lo demás, excepto que haya alguna "formula secreta" en el reparto del actual sistema de financiación. El actual sistema es complejo, pero si uno lo estudia, todo es visible (me refiero al sistema común, no al foral).

  • Me llama la atención la sorpresa del autor sobre la reducciones de impuestos que ha supuesto la corresponsabilidad fiscal puesto que parece que esas son las previsiones y el motivo del apoyo de la literatura sobre el federalismo fiscal, esa competición hacia abajo que hace que se limite la intervención del gobierno en la economía.

  • Muy interesante. A mi todo esto de la fiscalidad me parece que está complicado a mas no poder, no sería lo mas fácil que los territorios tuvieran soberanía plena sobre sus ciudadanos, es decir que estos pudieran reclamar cualquier impuesto a los ciudadanos por sus ingresos directos y sobre sus bienes y el resto serían impuestos nacionales.

    Saludos 😉

    • Gracias, Hispania. En efecto, así es en parte. Las CCAA tienen impuestos que regulan y recaudan por si mismas. También los ayuntamientos. Los problemas nacen de la nivelación: vivimos juntos, por lo que queremos que haya un cierto nivel de servicios públicos común. Y eso requiere que impuestos recaudados en los territorios de mayor renta se gasten en los de menor renta. Saludos.

  • Gracias, Antonio. La competencia fiscal, caso de ser operativa, debería conducir a una intervención del gobierno en la economía optima, en el sentido de que reflejara las preferencias de los votantes. Pero la teoría del federalismo fiscal no prejuzga el tamaño del gobierno en cada circunscripción. Cuando en otro trabajo estudié el ejercicio de la autonomía tributaria, constaté, como otros autores que en general había sido a la baja, pero debido principalmente a la existencia de lo que denominamos "restricción presupuestaria blanda".
    Saludos

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