Y el Frankenstein avanza

Y el Frankenstein avanza

La propuesta de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) es un magnifico ejemplo de voluntad política. Desde el primer borrador el anteproyecto de ley ha conseguido unir en su contra a reguladores, economistas, académicos y, de manera muy significativa, a todo tipo de organismos internacionales (ver aquí, por ejemplo). Esta gran oposición ha obligado al gobierno a ir introduciendo modificaciones en cada sucesiva versión. El problema es que la idea original era tan distante de un diseño institucional razonable que todas estas modificaciones han convertido al proyecto de ley en un Frankenstein. A pesar de ello, la voluntad política no ha desfallecido y, así, el Frankenstein avanza hacía su aprobación en el Congreso.

La idea original del anteproyecto de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia siendo poco razonable desde un punto de vista económico era muy coherente desde el punto de vista político. Consistía en transferir gran parte de las competencias importantes de los organismos reguladores y algunas competencias de la Comisión Nacional de la Competencia (como la instrucción de los expedientes) a diferentes ministerios. Al vaciar a los reguladores de poderes, sus competencias serían esencialmente la supervisión pasiva de los mercados y su poca relevancia haría que se pudieran integrar en un solo organismo, el (mal) diseño del cual no tendría implicaciones importantes para el funcionamiento del país. Con este diseño el gobierno recuperaría el control directo de los mercados que tuvo en tiempos, con las consecuencias que uno puede anticipar.

No es el sitio para repetir por que este tipo de diseño carece de sentido desde el punto de vista económico y por que no tiene equivalencia en otros países. Lo hice por ejemplo aquí y es algo conocido por la mayor parte de los economistas. Lo que nadie anticipó en el gobierno (o quizás subestimó) es que este anteproyecto de ley no encajaba con el marco institucional europeo y que, además, no iba a pasar desapercibido. Por ello, en los sucesivos borradores el gobierno se ha visto obligado a “devolver” competencias al regulador. Al hacerlo, el diseño institucional ha empezado a cobrar importancia. Una vez el regulador tiene que tomar decisiones significativas es necesario que se tomen adecuadamente.

De esta manera el Frankenstein empezó a tomar forma. El gobierno no ha querido prescindir de la idea de crear la CNMC agarrándose al argumento del ahorro de costes. Tal y como he discutido anteriormente, este ahorro parece muy modesto (algunos expertos lo ha calificado directamente de “insulto a la inteligencia”). Además, prescindir de la CNMC implicaría reconocer el fracaso del proyecto. Sin embargo, el incremento de competencias hace deseable que se separen las labores de regulación de los mercados y de defensa de la competencia que inciden en diferentes aspectos del funcionamiento de los mercados. De ahí que la práctica habitual en otros países es que se hayan mantenido siempre separadas.

Esta necesidad, junto con la amenaza de la Comisión Europea de abrir un expediente sancionador a España, ha obligado al gobierno a proponer enmiendas a su propio texto. En el último texto del que tengo constancia se propone crear dos salas independientes: una destinada a temas de competencia y otra a temas de regulación. Se añade además un intrincado mecanismo rotatorio que asigna la mitad de los consejeros de la CNMC a cada sala y otros mecanismos para asegurar que sus pronunciamientos no sean contradictorios. Además, se otorga al pleno de la CNMC la potestad de nombrar a los directores de instrucción, para recuperar una cierta independencia del organismo. También se devuelven a la CNMC todas las competencias que tiene actualmente la CMT y se deja más clara la autonomía financiera al regulador, basada en las tasas que pagarán los operadores de los mercados de telecomunicaciones y energía. Eso sí, extrañamente, el importe de las tasas lo recaudará el Ministerio de Industria de acuerdo a lo que éste determine que es el coste de la regulación y luego lo transferirá a la CNMC.

Todo parece indicar, por tanto, que la versión final de la ley no tendrá un impacto tan negativo sobre el funcionamiento de la política de competencia y la regulación que el primer borrador hacía presagiar. Esto, curiosamente, no es una buena noticia por dos motivos. Primero, el funcionamiento de la CNMC terminará siendo una manera artificial (y mala) de reproducir el funcionamiento actual de los organismos que tenemos. Segundo, y más importante, estoy de acuerdo con el gobierno en que hacía falta una reforma de los organismos reguladores. Después de 15 años (la CMT y la CNE se crearon en 1996 y 1998, respectivamente) parte del diseño institucional necesita ser replanteado a tenor de las limitaciones que se han hecho ya patentes.

Una de ella es la calidad de los servicios. Un informe encargado por la Comisión Europea sobre el funcionamiento de los mercados en todos los países europeos muestra que los consumidores españoles están especialmente descontentos con la mayor parte de los servicios regulados, en particular, la electricidad, la telefonía móvil y el servicio de internet.

Satisfacción con el servicio eléctrico. Fuente: European Commission "The monitoring of consumer markets in the
European Union."
Mobile telephony MPI
Satisfacción con la telefonía móvil. Fuente: European Commission "The monitoring of consumer markets in the
European Union."
Satisfacción con el servicio de Internet. Fuente: European Commission "The monitoring of consumer markets in the
European Union."
ranking todos los sectores
Satisfacción de los consumidores españoles en todos los sectores. Fuente: European Commission "The monitoring of consumer markets in the European Union."

El caso es que gran parte de las competencias asociadas a la calidad de los servicios están ya en manos del gobierno y no del regulador, particularmente en el caso de las telecomunicaciones, tal y como comenté en una entrada anterior. Por tanto, la reforma necesaria debería ir precisamente en la dirección contraria a la que se propone, reforzando las competencias de los reguladores en todos los ámbitos de los mercados que supervisan y, en paralelo, haciendo asumir a los reguladores la responsabilidad de su buen o mal funcionamiento. Desgraciadamente, algo así no sucederá puesto que la creación de la CNMC hará políticamente inviable una nueva reforma de calado en el horizonte cercano.

 ¿Cómo solucionar esto? Se debería retirar el Frankenstein y guardar el proyecto de ley en un cajón (yo prometo no volver a hablar de él si eso sucede). A partir de ahí se debería abrir un proceso público que abordara la reforma de los organismos reguladores. Esta reforma además de orientarse a dar más autonomía y mayor responsabilidad a los reguladores sectoriales, debería estudiar como encajar los nuevos sectores liberalizados. Algunos, como el ferroviario son muy complejos y requieren una planificación especialmente concienzuda de sus funciones. El procedimiento a seguir debería ser parecido al que se llevó a cabo con la creación de la CNC. Precisamente, la CNC que se creó en 2007 fue el resultado de reformar el antiguo esquema de la defensa de la competencia española de 1989, aprendiendo de los errores que se cometieron entonces. Al otorgarle más independencia la CNC se ha convertido en un ejemplo de cómo se pueden hacer las cosas bien en este país. En lugar de dedicarnos a degradar lo nuestro, ¿qué tal si empezamos a apreciar lo que supimos hacer bien y aprendemos de ello?

Hay 12 comentarios
  • Ahorros de un par de millones de euros en el regulador que podría ahorrar cientos de millones con mercados mejor regulados y competitivos.

  • Me parece un artículo muy tendencioso. Sobre la última frase que dice "la CNC se ha convertido en un ejemplo de cómo se pueden hacer las cosas bien en este país" ¿Cuantas multas de la CNC han sido anuladas por la Audiencia Nacional?, ¿A partir de esto, en qué se basa el autor para afirmar lo que afirma?. Otra cosa, cuando la Comisión Europea que es un organismo regulador, defiende a otros organismos reguladores ¿Se está defendiendo a sí misma?, ¿Cuantos reguladores necesitamos para regular los mismos mercados?, me parece que el autor contestaría a esta pregunta con "unos cuantos".
    No quiero que desaparezcan la regulación, pero creo que la existencia del organismo regulador sectorial, la CNC, el ministerio correspondiente y la Comisión Europea es demasiado en las situación en la que nos encontramos, por tanto, la racionalización de estos organismos (que pagamos todos) no me parece mal.

    • Estimado Basilio,
      En este blog ya hemos hablado de las decisiones de la CNC que han sido anuladas por la Audiencia Nacional en posts como http://nadaesgratis.es/?p=26398 y http://nadaesgratis.es/?p=28231 y el motivo por el que eso fue un error.
      En cuanto al número de organismos que nos hace falta, también hemos hablado bastantes veces sobre ello. Una de las propuestas más sensatas que conozco es esta http://nadaesgratis.es/?p=18939 , que tiene en cuenta las sinergias entre las diferentes funciones. Pasar de esta propuesta al Frankenstein no nos ahorrará una cantidad de dinero significativa, pero a cambio puede hacer la regulación y la defensa de la competencia mucho menos eficaces.

    • Basilio,
      No entraré a valorar si el artículo es tendencioso o no ya que habría que establecer los términos sobre los que se discute (una definición de un lado, del otro y del punto medio). Pero de lo que no me cabe ninguna duda es de que la realidad de algunos mercados es ya hace tiempo bastante tendenciosa. Me temo que el tiempo de los consensos en falso y de pasar de puntillas por los problemas ha pasado hace mucho.
      Además, creo que debe considerarse que el ahorro de costes en este caso habría que compararlo con las potenciales ganancias de eficiencia que podrían derivarse de un buen entramado de organismos reguladores. Claro que si todo está perfecto, entonces cuanto menos se gaste mejor. Pero como no creo que sea el caso, puede que estemos pagando en unos precios más altos de determinados servicios bastante más de lo que cuesten los organismos. Eso también lo pagamos entre todos, ya sea directamente como usuarios, ya sea indirectamente en forma de inflación que generan en la producción.

      • Estimados Gerard y Jorge:
        Muchas gracias por vuestros cometarios, volveré a leer las referencias que me facilitáis y reflexionaré sobre ello.
        Un saludo

  • Sin embargo el diseño es lógico y coherente con toda la dinámica de control institucional unitario que resulta evidente a nuestro alrededor.
    Esta observación es moneda corriente entre los cientificos sociales, de derecho político y de filosofía política y jurídica.
    Autoridades académicas tan poco sospechosas de proclividades heterodoxas como Ferrajoli lo resumen divinamente en Poteri Selvaggi (Ed. Laterza) también en español en Trotta.
    Un librito bien barato que sugiere meditar a fondo sobre la evolución de los mantras. Por otro lado perfectamente previsible.

    Hay muchas cosa que se ven mejor desde fuera y algunas que sólo se ven desde fuera. Estamos ya en una situación en la cual lo que se impones es una visión sosegada pero..."Out of the Box".

    Saludos

  • El profesor Llobet da, una vez más, en el clavo, con rigor y con estilo. Bravo, muchas gracias por el post!

    Da pena ver cómo el Gobierno está a punto de destrozar la política de competencia en España. Y además, es triste no sólo el fin, sino la forma en la que lo está haciendo: poniendo de manifiesto un desconocimiento asombroso y preocupante de aspectos esenciales en temas de competencia y regulación, sin haber consultado a nadie, y dejando a España al nivel de un república bananera ante la Comisión Europea.

    Como muchos otros, no me reconozco en la España de segunda categoría que este Gobierno está empeñado en construir.

  • Nuestros políticos son tan necios (¿o tan astutos, quizá?) que piensan que parte de la solución a los problemas económicos de España es que ellos acaparen más poder regulatorio sobre sectores clave de la economía, cuando resulta que son ellos, los políticos, su corrupta e inepta intervención, la que ha provocado por ejemplo el desastre de las Cajas de ahorro en España, con el doloroso caso Bankia, o las tarifas abusiva en las telecomunicaciones, o el despropósito de consecuencias imposibles de prever (todas ellas de seguro desastrosas, como el déficit de tarifa) del sector eléctrico, el cártel del sector de los hidrocarburos...cuando lo que tendrían que hacer , y nosotros exigirles, es precisamente lo contrario: dejar ese poder en manos de organismo reguladores que realmente en manos de técnicos competentes, que estén fiscalizados y sufran las consecuencias en el caso de mala gestión (multas, cárcel, inhabilitación...) YA BASTA de dejar tanto poder en manos de gente que se cree impune por sus errores o corruptelas arguyendo que han sido elegidos por los ciudadanos. BASTA de tantos "elegidos", ya es ahora de poner al mando de estos organismos a gente que sea competente y se la pueda echar de un puntapié en cuanto empiece a hacer el imbécil. BASTA de burócratas. Démosle la importancia que esto tiene: todos esos errores los pagamos los ciudadanos de nuestros bolsillos

  • Al final lo que consiguen es que el buen funcionamiento del organismo dependa exclusivamente de la suerte en cuanto a las personas que terminan estando al frente, como casí todo en este país.

  • Buen artículo. Deja claro como se ha perdido un año con una propuesta que no era buena, no aportaba ninguna mejora clara, y sí bastantes retrocesos en independencia y asignación coherente de funciones de defensa de la competencia. El proyecto tal y como está ahora, integrando (aunque en dos salas separadas) defenes ade la competencia y regulación sectorial ex ante, me parece aun malo. Pero al menos el gobierno ha dejado las competencias de los o´rganos reguladores ex ante, como CNE y CMT, tal y como estaban al inicio, sin modificación.
    Lo que habrái hecho falta es evaluar en verdad como funcionan estos organismos y proponer mejoras, aunque fueran pequeñas, porque ahorran muchos recursos en términos de excedente social perdido debido al poder de mercado o a fallos que intentan arreglar.
    Y deja clara la entrada que en defensa del consumidor, atención al usuario y transparencia, aun dejan estos sectores mucho que desear, en comparación con otros países de la UE. No sería mejor integrar todas estas funciones de defensa y atención al usuario, en manos también de esta nueva institución, CNMC, que pudiera además castigar con claridad los abusos que se cometen?

  • Muy buen artículo Gerard.

    Eres tan gran profesor como articulista.

    La fusión de organismos y su dependencia del estado no hace más que dar incentivos para que las grandes empresas sujetas a la regulación puedan "atrapar al regulador". Como por ejemplo, ofreciendo le puestos en sus directivas después de sus contratos de trabajo en los organismos. Casos que se repiten tristemente dia a dia en este país. Quizás urja más ley que augmente el tiempo desde que dejan el puesto de politico o regulador hasta que pueden tomar una silla en las directivas de las empresas reguladas. Seguramente antes que Frankenstain.

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