En una entrada anterior evaluaba el borrador del anteproyecto para reformar los organismos reguladores y la autoridad de política de competencia mediante la creación de la Comisión Nacional de Mercados y Competencia (CNMC). Entre otros muchos defectos apuntaba a que esta reforma devolvía gran parte de las competencias de los reguladores independientes a los ministerios. ¿Pero hay algo malo en que los reguladores no sean independientes? ¿Existe evidencia de ello?
De acuerdo con la definición del Banco Mundial, la independencia del regulador se evalúa de acuerdo a tres criterios: (1) independencia con respecto a las empresas reguladas, consumidores y otros intereses privados, (2) independencia de las autoridades políticas y (3) autonomía en la organización. Este último aspecto incluye la garantía de su financiación y la exención de las reglas que fijan los salarios en la función pública, necesaria para atraer a los expertos necesarios para mantener las relaciones de independencia anteriores.
Esta independencia es importante porque promueve el funcionamiento eficiente del mercado, tanto en la toma de decisiones de corto plazo (la regulación de precios, por ejemplo) como en las decisiones de inversión futura por parte de las empresas. Primero, un regulador independiente típicamente será más reacio a fijar las tarifas de los servicios en función de su rédito electoral. Segundo, la independencia del regulador contribuye a generar un entorno estable para las inversiones, que en estos sectores implican horizontes especialmente largos (por ejemplo, 30 años). Obviamente, estar a expensas del ciclo electoral y de los cambios de política genera incertidumbre. Finalmente, la independencia permite anticipar que si la regulación en el futuro debe ser modificada, se hará basándose en principios económicos razonables. Esto significa que en sectores donde la tecnología cambia rápidamente (por ejemplo, las telecomunicaciones) la independencia es especialmente deseable.
Pero eso es la teoría. ¿Qué nos dice la evidencia empírica? Pues confirma todos los puntos anteriores. Besley y Coate (2003) estudian el mercado eléctrico en los Estados Unidos, donde en algunos estados los reguladores eran escogidos directamente por sus votantes y otros eran independientes. No muy sorprendentemente, en aquellos estados donde los reguladores eran escogidos por los votantes los precios de la electricidad eran más bajos, ahorrando a la familia promedio unos 60 dólares al año. Sin embargo, “nada es gratis”, y en esos estados las interrupciones en el servicio eran más frecuentes. Además, la respuesta a estas interrupciones era menor en esos estados, lo que podría ser evidencia indirecta de que el regulador tiene menos credibilidad para promover nuevas inversiones por parte de las empresas. De manera parecida, artículos como Montoya y Trillas (2007), utilizando una muestra de 23 países latinoamericanos, muestran que la independencia del regulador va asociada a una mayor penetración de la telefonía fija.
Los estudios empíricos también han analizado la relación entre la independencia del regulador y la inversión que llevan a cabo las empresas. Cambini y Rondi (2011), utilizando una muestra de 80 empresas europeas de los sectores de la energía, telecomunicaciones, agua o infraestructuras de transporte, muestran que su inversión es mayor cuando el regulador es independiente. También muestran que cuando un gobierno interfiere, generando inestabilidad e incertidumbre en el entorno regulatorio los incentivos a invertir se reducen. Por supuesto, la independencia no es algo exógeno y trabajos como Gual y Trillas (2006) muestran que los reguladores independientes son más habituales en países donde hay una empresa dominante y eso se puede explicar por la necesidad de proteger sus inversiones mediante la estabilidad regulatoria.
Los políticos pueden dar la espalda a la evidencia y argumentar que lo que funciona en el resto del mundo no funciona en España, usando el triste argumento de “Spain is different”. Sin duda añadirán a su explicación mil y una historias sobre los problemas que afectan actualmente a los mercados regulados y que indicarían que dejar la regulación en manos de organismos independientes ha sido un fracaso. Curiosamente, el motivo es más bien el contrario. El grado de independencia que se permite a los reguladores españoles es inferior al de sus homólogos europeos y precisamente la interferencia política es uno de los orígenes de los problemas que les afectan. Por ejemplo, un estudio de Johannsen (2003) sobre la independencia de ocho reguladores eléctricos europeos (que incluye además de España a Austria, Italia, Grecia, Irlanda del Norte, Luxemburgo, Dinarmarca e Irlanda) nos ponía en séptimo lugar, solo por delante de Grecia. La CMT en su informe sobre la CNMC mencionaba que, comparado con otros reguladores europeos, sus competencias eran ya mucho menores, tal y como muestra el siguiente gráfico.
Volviendo al tema de si “Spain is different”, es fácil constatar que ésta no es una respuesta satisfactoria. La creación de la Comisión Nacional de la Competencia en 2007 y su mayor independencia respecto a las instituciones que le precedieron ha venido asociada con una mejora substancial en ese ámbito, muchas veces poniendo en evidencia algunas actuaciones del gobierno, tal y como se ha mencionado en una entrada anterior (y que ha tenido continuidad en un informe reciente). Precisamente desincentivar las tareas de supervisión y evaluación de la actividad del ejecutivo por parte de estos organismos será uno de los efectos de reformas como la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, la mejor regulación de los mercados no.