¿Pero por qué demonios necesitamos organismos reguladores independientes?

En una entrada anterior evaluaba el borrador del anteproyecto para reformar los organismos reguladores y la autoridad de política de competencia mediante la creación de la Comisión Nacional de Mercados y Competencia (CNMC). Entre otros muchos defectos apuntaba a que esta reforma devolvía gran parte de las competencias de los reguladores independientes a los ministerios. ¿Pero hay algo malo en que los reguladores no sean independientes? ¿Existe evidencia de ello?

De acuerdo con la definición del Banco Mundial, la independencia del regulador se evalúa de acuerdo a tres criterios: (1) independencia con respecto a las empresas reguladas, consumidores y otros intereses privados, (2) independencia de las autoridades políticas y (3) autonomía en la organización. Este último aspecto incluye la garantía de su financiación y la exención de las reglas que fijan los salarios en la función pública, necesaria para atraer a los expertos necesarios para mantener las relaciones de independencia anteriores.

Esta independencia es importante porque promueve el funcionamiento eficiente del mercado, tanto en la toma de decisiones de corto plazo (la regulación de precios, por ejemplo) como en las decisiones de inversión futura por parte de las empresas. Primero, un regulador independiente típicamente será más reacio a fijar las tarifas de los servicios en función de su rédito electoral. Segundo, la independencia del regulador contribuye a generar un entorno estable para las inversiones, que en estos sectores implican horizontes especialmente largos (por ejemplo, 30 años). Obviamente, estar a expensas del ciclo electoral y de los cambios de política genera incertidumbre. Finalmente, la independencia permite anticipar que si la regulación en el futuro debe ser modificada, se hará basándose en principios económicos razonables. Esto significa que en sectores donde la tecnología cambia rápidamente (por ejemplo, las telecomunicaciones) la independencia es especialmente deseable.

Pero eso es la teoría. ¿Qué nos dice la evidencia empírica? Pues confirma todos los puntos anteriores. Besley y Coate (2003) estudian el mercado eléctrico en los Estados Unidos, donde en algunos estados los reguladores eran escogidos directamente por sus votantes y otros eran independientes. No muy sorprendentemente, en aquellos estados donde los reguladores eran escogidos por los votantes los precios de la electricidad eran más bajos, ahorrando a la familia promedio unos 60 dólares al año. Sin embargo, “nada es gratis”, y en esos estados las interrupciones en el servicio eran más frecuentes. Además, la respuesta a estas interrupciones era menor en esos estados, lo que podría ser evidencia indirecta de que el regulador tiene menos credibilidad para promover nuevas inversiones por parte de las empresas. De manera parecida, artículos como Montoya y Trillas (2007), utilizando una muestra de 23 países latinoamericanos, muestran que la independencia del regulador va asociada a una mayor penetración de la telefonía fija.

Los estudios empíricos también han analizado la relación entre la independencia del regulador y la inversión que llevan a cabo las empresas. Cambini y Rondi (2011), utilizando una muestra de 80 empresas europeas de los sectores de la energía, telecomunicaciones, agua o infraestructuras de transporte, muestran que su inversión es mayor cuando el regulador es independiente. También muestran que cuando un gobierno interfiere, generando inestabilidad e incertidumbre en el entorno regulatorio los incentivos a invertir se reducen. Por supuesto, la independencia no es algo exógeno y trabajos como Gual y Trillas (2006) muestran que los reguladores independientes son más habituales en países donde hay una empresa dominante y eso se puede explicar por la necesidad de proteger sus inversiones mediante la estabilidad regulatoria.

Los políticos pueden dar la espalda a la evidencia y argumentar que lo que funciona en el resto del mundo no funciona en España, usando el triste argumento de “Spain is different”. Sin duda añadirán a su explicación mil y una historias sobre los problemas que afectan actualmente a los mercados regulados y que indicarían que dejar la regulación en manos de organismos independientes ha sido un fracaso. Curiosamente, el motivo es más bien el contrario. El grado de independencia que se permite a los reguladores españoles es inferior al de sus homólogos europeos y precisamente la interferencia política es uno de los orígenes de los problemas que les afectan. Por ejemplo, un estudio de Johannsen (2003) sobre la independencia de ocho reguladores eléctricos europeos (que incluye además de España a Austria, Italia, Grecia, Irlanda del Norte, Luxemburgo, Dinarmarca e Irlanda) nos ponía en séptimo lugar, solo por delante de Grecia. La CMT en su informe sobre la CNMC mencionaba que, comparado con otros reguladores europeos, sus competencias eran ya mucho menores, tal y como muestra el siguiente gráfico.

Competencias de los reguladores de telecomunicaciones en los paises de la UE. Fuente: CMT.

Volviendo al tema de si “Spain is different”, es fácil constatar que ésta no es una respuesta satisfactoria. La creación de la Comisión Nacional de la Competencia en 2007 y su mayor independencia respecto a las instituciones que le precedieron ha venido asociada con una mejora substancial en ese ámbito, muchas veces poniendo en evidencia algunas actuaciones del gobierno, tal y como se ha mencionado en una entrada anterior (y que ha tenido continuidad en un informe reciente).  Precisamente desincentivar las tareas de supervisión y evaluación de la actividad del ejecutivo por parte de estos organismos será uno de los efectos de reformas como la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, la mejor regulación de los mercados no.

Hay 16 comentarios
  • Es muy dificil que un regulador sea independiente del todo. Solo hay que recordar al gran lebowski "follow the money".

    En los casos de energia y telecos hay muy pocos proveedores y el riesgo de que pacten entre ellos es real.

  • Personalmente creo que los reguladores deben no sólo ser independientes sino a nivel europeo. Telefónica contrata a quien contrata por algo y la única forma de que ese algo no sea importante es que el regulador esté por encima del poder políico local. Triste es el caso del BoE, como regulador.

  • Gerard,

    Como dices en tu comentario a Ignacio, la independencia es cuestión de grado y difícil de garantizar. Ya he manifestado mis serias dudas sobre órganos independientes --cualquiera sea su grado-- dentro de la institucionalidad de una democracia constitucional. Mis dudas se refieren tanto a que se pueda generar un grado “razonable“ como a mantener ese grado cuando se presentan emergencias de gran interés y preocupación a los políticos elegidos por voto popular.

    Me sería fácil criticar tu entrada diciendo que el Banco Mundial es un órgano totalmente dependiente del poder político de una coalición de países desarrollados, con cero grado de autonomía interna. Sus tres criterios de independencia no se aplican al Banco ni a ningún órgano creado por esa coalición y tu puedes decir que no son órganos reguladores o supervisores pero algunos sí lo son. Más importante, los tres criterios no pasan el test más simple: su relevancia para el poder judicial de las democracias constitucionales. Pienso que no puede haber órganos más independientes que el poder judicial y tomo su grado efectivo de independencia como el techo a alcanzar. En España y otras democracias constitucionales, ese techo está al alcance de un recién nacido.

    Un comentario especial sobre los economistas y el poder. Mientras los (macro)economistas han conquistado un espacio de poder en “política monetaria“ y pretenden ampliarlo a “política fiscal“, los (micro)economistas han estado intentando conquistar espacios de poder en “política pro-competencia“ y “política reguladora“. Las pretensiones de mis colegas no tienen justificación en sus conocimientos.

  • Gerard,

    No resisto la tentación y copio el breve texto de la última entrada de Don Boudreaux en su blog:

    … is from page 234 of the 1983 Atheneum Press edition of E. Adamson Hoebel’s classic 1954 book, The Law of Primitive Man:

    The functionaries of the Ashanti legal institutions had come to forget that the institutions had been created for the benefit of society; they had come to think that they existed to serve their own selfish interests. They had succumbed to the eternal danger that besets any institution that has become so complex that its services require full-time experts. Experts are tempted to treat the institution as existing to support them rather than perceiving that they themselves exist as servants of the institution and of the people who created and sustain it. The Ashanti elders had become shysters and fee-grabbers.

    http://cafehayek.com/2012/07/quotation-of-the-day-349.html

  • La palabra independencia es una palabra que suena tan bien que es difícil criticar una entrada que avala por la independencia de un organismo regulador. En España son tan independientes que la CNC y los sectoriales, en especial la CMT, tienden a tener opiniones contrarias, y en la práctica CNC se convierte en una segunda instancia a la que se puede acudir. Con tal disparidad de opiniones, ante tanta independencia, el sector se ve sumido en una notable inseguridad. ¿Cuál es el criterio que debe seguir, el de la CNC o el de la CMT?
    Independencia si. Coherencia, mucha mayor eficiencia, miembros de los consejos mucho más profesionales y en número mucho más reducido y no conflictos entre organismos reguladores y la CNC que dañen al sector también.
    La comparativa incorporada sobre la CMT creo que poco tiene que ver con la independencia. Que tenga o no atribuidas competencias de espectro o de usuarios creo que poco afecta a independencia sobre su función de regulación de mercados, que es el core de su función, y la realmente importante. La medida de esa gráfica parece totalmente irrelevante.

    • Juan,
      Hay muchas complementariedades entre lo que tu llamas funciones "core" de un regulador y el resto de los aspectos. Sospecho que ese el motivo por el que en la mayor parte de los países, estas funciones están en manos del mismo organismo.
      El gráfico es pertinente, porqué la reforma que se plantea reduce la independencia de la regulación mediante la transferencia de competencias hacia los ministerios y esto es especialmente notable teniendo en cuenta de donde se partía.

      • Gerard, gracias por tu respuesta. Yo sigo mostrando mi desacuerdo. No hay ninguna relación entre que la competencia sobre el espectro esté en el regulador o en el ministerio, y que la regulación de los mercados se haga de forma independiente en el regulador. Ninguna. La combinación de esas funciones es una cuestión de eficiencia, no de independencia. Igual que muchos otros reguladores europeos combinan las competencias audiovisuales, e incluso el alemán las de todas los sectores con redes. La razón es la eficiencia, no la independencia. La relación que estableces entre combinación de funciones e independencia me parece con poco fundamento. Un regulador puede ser perfectamente independiente sin necesidad de contar con esas funciones adicionales.
        Transferir competencias no creo que reduzca en absoluto la independencia. Depende de cuales sean las competencias transferidas, no de la "transferencia" en genérico. En cualquier caso yo soy partidario de que esas competencias las tenga el regulador, pero no creo que eso esté relacionado con la independencia. La función que debe ser independiente es el análisis de mercados y el arbitraje en las disputas de los operadores. Lo demás es una cuestión de asignación eficiente de recursos.

      • 'El gráfico es pertinente porque la reforma que se plantea...'. Otra cosa sería 'el porqué de la reforma'.

  • Gerard,

    No quiero abusar del espacio pero recién Arnold Kling escribió una entrada en su blog donde, a mi juicio, plantea un punto esencial del asunto. Los párrafos claves dicen

    I don't want to give today's elites a sense of stewardship. The Obama Administration has enough of that already. Take Steven Chu, for instance. What I want to give today's elites is an awareness of their own cognitive limitations. Brooks' problem with modern elites is that they are not sufficiently aware of their responsibility--they lack noblesse oblige. My problem is that they are not sufficiently aware of their ignorance--they lack a sense of self doubt.

    Yes, the financial managers sometimes show a lack of sense of responsibility. Take Jon Corzine, for instance. But a sense of responsibility is not a sufficient condition for good financial management. A sense of responsibility is of no help if you have an inflated sense of your ability to manage risk. That is what afflicted bankers and regulators during the run-up to the financial crisis.

    http://econlog.econlib.org/archives/2012/07/david_brooks_re.html

    Para los que no están familiarizados con los personas mencionadas en el texto. Steven Chu (antiguo profesor de física UC Berkeley, premio Nobel) es Ministro de Energía de Obama, Jon Corzine poco tiempo atrás hizo desaparecer cientos de millones de dólares de un fondo de inversiones, y David Brooks columnista del NYT pero no progresista o liberal americano.

  • Terminología pacata. Yo preferiría el término autónomo para estos reguladores. No creo que independiente sea la mejor palabra, ya que su poder (potestas) proviene del poder público y a él tienen que responder. En ese sentido, independiente suena más a un consejo de nobles irresponsables ante sus conciudadanos. Por eso, yo prefiero el término autonomía.

  • Gerard,

    En todas las democracias constitucionales, varias industrias están reguladas y sujetas a la supervisión de agencias con distinto grado de independencia o autonomía. En EEUU, su regulación y supervisión son cuestionadas pero siempre nos enteramos --con bastante retraso-- de nuevos “crímenes“. Una industria muy regulada y supervisada es la industria financiera (sí, a pesar de todas las mentiras sobre que habría sido des-regulada antes de la crisis y vuelta a regular después de la crisis) que estos días es noticia por el asunto del Libor. Recomiendo leer texto

    Stunned at the sheer ineptness and lack of due diligence in the Libor-rigging details that are being uncovered specific to Geithner's Treasury and Bernanke's Fed, CNBC's Rick Santelli reflects on just how unbelievable TARP was in this context. "Hurry up, let's spend three quarters of a trillion dollars; how much due diligence did they do for our role as taxpayers in basically bailing out the banking system? Obviously zero!" and this as they knew these very-same banks were manipulating rates. Opining on the un-Americanism of jet-skis and outsourcing, Rick states unequivocally "what's un-American is we now have the Federal Reserve Bank of New York and Treasury taking heightened importance in regulating us in the future through Dodd/Frank. Shame on their legislation!" Meanwhile, those very same un-American Treasury staff (who we are supposed to trust with the future of our banking system and implicitly the economy we pre-suppose) have just been caught soliciting prostitutes and breaking conflict-of-interest rules.

    http://www.zerohedge.com/news/epic-santelli-rant-un-american-federal-reservetreasury-incompetence

    y recomiendo mirar el video.

  • Buenos días, Gerard.

    Escribo desde la apostasía sobrevenida ya que hasta hace pocos años creía en palabras como las que aparecen en tus primeros párrafos. Me refiero al calificativo "eficiente" para mercados, algo que precisaría identificar más claramente al "calificador" o especificar las elasticidades de precios que requiere un mercado para poder ser así calificado.
    El constitucionalista Ferrajoli ilustra lo anterior al hablar de "libertad de prensa", un concepto igualmente reiterado.
    "Libertad ¿de quién?", pregunta, "¿Del medio, de los profesionales, de los lobbies, de los grupos de interés, de los gobiernos, de lectores, anunciantes?

    Explica Ferrajoli que hay libertad de prensa a disposición de...la Propiedad del medio para desarrollar sus intereses y poca en las Redacciones. De ahí mi pregunta.

    Conozco algo varias Telco's europeas y puedo visualizar cómo forman sus precios. Son un sector especial porque por razones diversas se parte de un proveedor único.

    Pero hoy, tras casi 20 años de privatización, hay numerosos servicios básicos, fundamentales para la competitividad de cada país que son más caros de lo que eran y con frecuencia más ineficaces. A cambio tenemos mucho más gasto inútil, más recaudación fiscal y enormes beneficios desplazados a otras geografías.

    No es fácil comparar pero suelo hacerlo entre FT (con influencia estatal) y las nuestras, amistosamente duopolizadas. La primera, France Telecom, sigue prestando mejores y más baratos servicios que cualquiera de las nuestras.

    Esto en un sector dependiente de Bienes Públicos (Demaniales y Espectro) y Tecnología Commodity, es decir, sin posibilidad de diferenciación.
    Quizás hemos ido a peor.

    Saludos

  • Manu Oquendo,

    Me refiero sólo a la libertad de prensa porque es suficiente para mostrar tu confusión sobre lo que está en discusión y denunciar cómo grupos de interés protegidos por el poder político condicionan cualquier sistema económico.

    Los derechos fundamentales de las personas están protegidos imperfectamente por dos motivos. Primero ningún derecho es absoluto y jamás lo podrá ser por definición --el goce de un derecho no es gratis. Segundo todo mecanismo de protección requiere de otras personas y genera conflictos secundarios (abusos de poder) a la resolución de los conflictos originales. La libertad de prensa debe entenderse como ejercicio del derecho fundamental a expresar ideas y jamás como privilegio de los que ejercen profesionalmente la actividad de generar y circular ideas. Si las mentiras de los periodistas quedan impunes, no es por respetar la libertad de prensa sino porque ninguna sociedad se puede dar el lujo de castigar a todos los mentirosos (sean políticos, vendedores de autos usados o periodistas) y se opta por castigarlas cuando el daño es grande (delito de estafa, injuria a otra persona).

    La libertad de prensa rápido lleva a los intereses de las empresas que generan y circulan ideas. Estas empresas siempre han tratado de impedir la competencia, de manera legal e ilegal --intentos notorios porque buscan la protección de políticos sabiendo que éstos las necesitan para sus propios fines. Así, la relación --a veces ilícita y comúnmente corrupta-- entre esas empresas y los políticos no debe sorprender. La prensa española es buen ejemplo.

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