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Organismos Reguladores y Autoridades de Competencia, ¿Mezclar o Agitar?

En una entrada anterior discutí el Anteproyecto de Ley de Creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). El pasado 27 de septiembre el Consejo de Ministros aprobó el correspondiente proyecto de ley. Como mencioné en esa entrada la propuesta era contraria a las ideas básicas sobre como deberían funcionar los organismos regulatorios, así como las autoridades de competencia. ¿Ha mejorado la propuesta al pasar a proyecto de ley?

Respecto a la propuesta original, la Comisión Europea afirmaba que “el actual proyecto de Ley que crea la CNMC no garantiza que esta Comisión realizará su actividad reguladora de forma eficaz e independiente”. Es por ello que el anteproyecto de ley tenía muchísimas dimensiones en la que mejorar, y afortunadamente algunas de las propuestas más heterodoxas se han abandonado, en parte para acomodarse a las directivas europeas. En otros aspectos, como en la idea misma de integrar todos los organismos en la CNMC no ha habido cambios y como comento más abajo, su justificación sigue siendo poco convincente.

Entre las cosas que se han corregido, está la transferencia de algunas de las competencias esenciales de estos organismos a los ministerios, que cuestionaban su independencia y capacidad para llevar a cabo sus tareas. La más destacada es la permanencia en la CNMC de las tareas de investigación e instrucción, que el anteproyecto inicial repatriaba al Ministerio de Economía. Este cambio nos habría devuelto a la situación anterior a la creación de la Comisión Nacional de la Competencia (CNC) en 2007 y nos habría privado de muchos de los beneficios que el funcionamiento de la CNC ha conllevado. Sin embargo, el proyecto de ley además de muchas funciones administrativas, asigna al gobierno otras funciones importantes (y de una reciente relevancia, por cierto) como todas la competencias de la Comisión Nacional del Juego, que pasan a depender del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

Una de los cambios en el funcionamiento de estas instituciones del que se ha hablado poco (y que yo no conocía hasta que me lo han mencionado recientemente) es el mayor grado de "funcionarización" que conllevará, dado que se reservan muchos puestos a funcionarios y se afirma que como norma general el personal directivo debe ser funcionario. Este cambio será problemático en la medida en que se restringe la capacidad de la CNMC para contratar a los mejores expertos cuando éstos no pertenezcan ya al sector público. En cargos técnicos que requieren conocimientos tan específicos como estos, esta clase de problemas se planteará a menudo.

Respecto a las motivaciones para la fusión de los Organismos Reguladores y las Autoridades de Competencia, la memoria económica lo justifica diciendo que “la CNC y los organismos sectoriales comparten un objetivo común, si bien actúan en momentos distintos. La CNC actúa a posteriori, sancionando conductas contrarias a la competencia, y a priori, impidiendo concentraciones económicas que, de llevarse a cabo, lesionarían la competencia. Por su parte, los organismos supervisores actúan a priori, evitando que los operadores o candidatos se queden fuera del mercado, lo cual lesionaría la competencia”.

Si esa fuera la función de los reguladores sectoriales, la propuesta de su fusión con las autoridades de competencia tendría todo el sentido del mundo. El problema es que esa es una versión simplista de sus funciones. Una buena manera de entender en qué consisten las funciones de un regulador es recurrir a la siguiente taxonomía de mercados basada en Armstrong, Cowan y Vickers (1994) y que los divide en función de si la competencia es deseable y/o factible.

Fuente: Armstrong, Cowan y Vickers (1994), capítulo 4.

 Las autoridades de competencia tienen un papel crítico en aquellos mercados en los que la competencia es factible y deseable. La posición del proyecto de ley es que la competencia es siempre deseable (y se deben, por tanto, eliminar las barreras a la entrada cuando existan). Desgraciadamente, las cosas son más complicadas. El propósito de los reguladores sectoriales debe ser el funcionamiento eficiente del mercado y esto a veces involucra la promoción de la competencia, pero a veces la competencia puede no ser deseable. Así, existen mercados donde la competencia no es ni deseable ni factible (¿cuántas redes de transporte de electricidad queremos?) y el regulador no puede fiar su correcto funcionamiento a la entrada de competidores. En otros mercados la libre competencia no es deseable, aún siendo factible por qué existen otros objetivos de servicio público como el servicio universal que no tienen que ver con la promoción de la competencia (ver, por ejemplo, Armstrong (2001)).

Dos aspectos en los que el proyecto de ley hace énfasis es por un lado la idea que la coordinación entre los diferentes organismos es positiva y, por otro, que un organismo de mayor tamaño reduce la posibilidad de captura por parte de las empresas. Aunque es cierto que capturar organismos reguladores más grandes (y que regulen más mercados) por una sola empresa es más difícil, gran parte de la literatura ha enfatizado aún más (ver Laffont (2005) para un resumen) el riesgo de que una “ventanilla única” haga la captura más fácil. Además, en la medida en que las autoridades de competencia y el regulador se solapan en estos mercados, la captura de uno de ellos podría ser expuesta por el otro.

Finalmente, el proyecto de ley calcula que la CNMC supondrá un más que notable ahorro al erario público de 28 millones de euros al año. Para variar, debemos que ir con cuidado con estos números porqué casi 19 millones provienen de la no creación de organismos como la Comisión Nacional del Juego, la Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria o el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales. ¿El hecho que estas comisiones no existan significa que no va a ser necesario tener personal y otros medios para llevar a cabo las tareas que tenían encomendadas? Sospecho que si y este personal formará parte o de la CNC o en casos como el de la Comisión Nacional del Juego, del ministerio correspondiente.

Fuente: Proyecto de Ley de Creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

Así, basándonos en la tabla anterior,  el ahorro real provendrá esencialmente de la eliminación de altos cargos en los organismos (nuevos y ya existentes) que comportará cerca de 5 millones de euros y las economías de escala que el proyecto de ley (de manera conservadora, eso sí) cifra en un 10% del presupuesto o casi 6 millones de euros. Sin embargo, es importante notar que la CNMC tendrá un consejo de 9 miembros (cuando solo la CNC actual ya tiene 6 consejeros) que presumiblemente decidirá sobre un número de asuntos parecido al de la suma de los organismos que reemplaza y con la dificultad añadida de que estos asuntos tan diversos requerirán unos conocimientos muy amplios.

Una alternativa más ortodoxa, como la propuesta por Juan Delgado, Julio García Cobos y Antón García Díaz en una entrada anterior, reducía el número de organismos reguladores a tres, además de la CNC. Esta reforma gozaría de sinergias parecidas, dado que los organismos agruparían funciones para mercados “parecidos” donde los conocimientos pueden ser más extrapolables y con el único coste del mayor número de altos cargos que disminuiría el ahorro de 5 a unos 2 millones de euros y que, como decía anteriormente, podría aportar beneficios en la toma de decisiones.

Por tanto, el análisis coste-beneficio en este caso es difícil que salga positivo. La CNMC conllevará un ahorro de unos 3 millones de euros anuales (comparado con la alternativa anterior) y a cambio tendremos un modelo que no existe en ningún otro lado – en los Países Bajos, que se menciona como precedente, solo se fusionarán tres organismos: la autoridad de consumo, el regulador de telecomunicaciones y la autoridad de competencia-- con muchos interrogantes sobre como hacer compatibles funciones tan distintas y en el que el problema de captura se enfrenta cruzando los dedos.