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Los efectos de la contaminación y la negación de los políticos españoles

En las últimas semanas la Comisión Europea ha vuelto a tirar de las orejas al Ayuntamiento de Madrid por la alta contaminación de la ciudad y, lo que es más grave, por su poco interés en tomar medidas para reducirla. Por este motivo, ha denegado a Madrid una prórroga hasta 2015 para el cumplimiento de los niveles de contaminación máximos de NO2 en vigor desde 2010. En su lugar España se enfrentará ahora a una sanción.

El caso de Madrid no es único en España (Barcelona también excede notablemente los niveles de contaminación permitidos) ni en muchas otras ciudades europeas. Los efectos nocivos de la contaminación son bien conocidos. Además del NO2, las partículas en suspensión (PM 2.5 y PM 10) afectan a la salud, muy especialmente de los niños, como muestran Chay y Greenstone (2003). Hoy en día, el origen de esta contaminación en las ciudades es esencialmente el transporte.

En contra de toda la evidencia, la ahora alcaldesa de Madrid habitualmente ha negado que la contaminación de la ciudad sea nociva para la salud. Una de las medidas más interesantes que aparentemente tomó el ayuntamiento con el objetivo de reducir los niveles de polución que se registraban en la ciudad fue mover las estaciones de medición que marcaban mayores niveles de contaminación a lugares menos transitados. El motivo esgrimido por el ayuntamiento fue que la red de estaciones no era representativa de la contaminación de la ciudad. Este es un motivo razonable y las autoridades europeas lo admiten siempre y cuando se mantengan a la vez las estaciones anteriores con el objetivo de tener una serie consistente en el tiempo, lo que no fue el caso en Madrid. Medidas como ésta o el poco ambicioso Plan de Calidad del Aire 2011-2015, que incluye propuestas como encarecer los parquímetros y aumentar en una hora el horario de aparcamiento regulado, no han convencido a la Comisión Europea. Difícil de comprender, ¿verdad?

Cuando se ha preguntado a la alcadesa sobre medidas un poco más significativas como, por ejemplo, introducir una peaje al transporte privado en Madrid para reducir la congestión de la ciudad su respuesta ha sido negativa utilizando el peregrino argumento de que “los peajes irían en contra del espíritu abierto de la ciudad”. No me queda claro si con eso quiere decir que ciudades como Londres que ya los cobran tienen un espíritu menos abierto o que los ciudadanos que van en transporte público o en bicicleta son menos abiertos.

La idea de introducir estos peajes se ha popularizado en muchas ciudades en los últimos años. Aunque el caso más famoso es el de Londres (desde 2003), Singapur fue pionera y también se cobran en otras ciudades europeas como Milán o Estocolmo, por ejemplo. Desgraciadamente, no existen muchas estudios que evalúen el efecto de estos peajes. En el caso de Londres el tráfico de vehículos privados se redujo en cerca de un 12% entre 2001 y 2011, a pesar del incremento en el número total de desplazamientos del 16%. Curiosamente el efecto sobre la congestión (los atascos) no ha sido muy significativo, en parte porque se reemplazó espacio en la calle que se destinaba al automóvil por espacio para peatones y ciclistas. La contaminación podría haberse reducido en este periodo cerca de un 16%, aunque gran parte de esta reducción se podría deber a la mayor eficiencia de los vehículos nuevos, la recesión o el incremento en el precio de la gasolina.

Es obvio que un peaje reduce el tráfico. La pregunta es cuál es la sensibilidad de este tráfico al precio del peaje y cuál es el peaje óptimo. A diferencia de los impuestos que se imponen con objetivos recaudatorios (impuestos de Ramsey) y para los que sabemos que es eficiente que sea en aquellos productos cuya demanda es menos sensible al precio, en este caso el peaje se plantea como una manera de reducir la externalidad que generan los automóviles (impuesto de Pigou). Esta diferencia es importante porque mientras que los impuestos de Ramsey acostumbran a ser bastante regresivos, los impuestos medioambientales no tienen porque serlo. Si la demanda es muy sensible al precio, el impuesto necesario será relativamente bajo y, por tanto, la decisión de dejar el coche en casa se basará más en el coste de la alternativa que en el nivel de ingresos del conductor.

Para aprender sobre esta sensibilidad al precio son interesantes artículos como Carnovale y Gibson (2012), que utilizan un casi experimento natural para medir el efecto de los peajes sobre la polución. El estudio se basa en el esquema en vigor actualmente en Milán. A pesar de que algunos políticos españoles creen que estos peajes son malos para la ciudad, los ciudadanos parecen tener una opinión muy distinta. Cuando en 2011 finalizó el sistema de peajes en vigor en la ciudad desde 2008 y los ciudadanos votaron sobre la implantación de uno nuevo, el 79% se mostró a favor. Así, el 16 de enero de 2012 se implementó el nuevo sistema por el que se cobraban €5 a los vehículos que accediera al centro de la ciudad. Sin embargo, este sistema fue suspendido por sorpresa por los tribunales entre el 26 de julio y el 27 de septiembre de 2012. Los autores utilizan este cambio para observar cuál habría sido el nivel de tráfico y de polución sin estos peajes. Sus resultados muestran que el peaje habría reducido el CO2 en el aire en un 15% y las partículas en suspensión en un 25%. Los efectos sobre el NO2 no son estadísticamente significativos, lo que es sorprendente dada la alta relación entre el CO2 y el NO2 que producen los automóviles. El argumento es que aunque el efecto puede existir, las mediciones de NO2 son poco precisas y ese ruido no permite obtener un efecto claro.

Dejando de lado el efecto sobre el NO2, objeto del tirón de orejas de Bruselas y el hecho de que el estudio de Carnovale y Gibson no puede determinar su efecto, lo que si parece claro que es que un peaje de €5 tuvo efectos significativos sobre el tráfico. Muy probablemente, además, estos efectos están infraestimados. Si la eliminación del peaje hubiera sido permanente habría conllevado a largo plazo un incremento del tráfico mayor al observado, debido al cambio en las decisiones de los ciudadanos (por ejemplo de donde vivir o de donde llevar a sus hijos al colegio) que no sucede en este caso. Por supuesto, no es fácil trasladar el resultado a Madrid (o a Barcelona), entre otras cosas porque en Milán la restricción del tráfico afecta a una parte de la ciudad bastante pequeña. Si se extendiera a un área mayor, haría falta que el peaje incluyera también a los coches que circulan dentro de la zona (y no solo a los que entran), como sucede en Londres. Por último, el peaje debería distinguir por motivos obvios según el nivel de emisiones del vehículo.

En un momento en que el gobierno y la Comisión Europea hablan de introducir impuestos medioambientales, un peaje de este estilo se antoja como el caso más claro. Un ayuntamiento corto de miras es normal que se oponga, pero la experiencia mencionada anteriormente muestra que los ciudadanos, una vez se adaptan al cambio, apoyan mayoritariamente este tipo de medidas (algo parecido sucedió con la ley antitabaco, que el gobierno ahora se plantea modificar, por cierto). Como política para reducir la contaminación los peajes parecen una alternativa más razonable que mover todas las estaciones de medición al centro de la Casa de Campo. Sin embargo, parece más probable que suceda lo segundo que lo primero y eso me hace pensar que, como hemos visto en otros casos, necesitamos que Europa nos siga protegiendo de nuestros políticos.

Actualización: @Demostenes_av me ha hecho llegar un TED Talk de Jonas Elliason precisamente sobre este tema, para el caso de Estocolmo. Un peaje de unos 2 euros redujo el tráfico en la ciudad cerca de un 20% y como en el caso de Milán este esquema ahora goza de un gran apoyo popular a pesar de que la gente inicialmente estaba en contra. Josep Pijoan se hizo eco de este caso en un post hace dos años.