La política industrial tiene una merecida mala fama. Y con motivo. Bajo la excusa de la política industrial, en los años 60 y 70 del siglo pasado los gobiernos malgastaron enormes cantidades de dinero a la vez que distorsionaban el funcionamiento de los mercados. La reacción a este despropósito llevó a acuñar la frase de que “la mejor política industrial es la que no existe”. Pero ¿cuándo está justificada la política industrial?
En la actualidad la política industrial goza de buena salud y es una herramienta utilizada por la práctica totalidad de gobiernos, constituyendo una manifestación del voluntarismo político que tanto gusta a los gobernantes. Con la idea de que los políticos saben mejor que los agentes mismos que es lo mejor para la economía, los gobiernos intervienen activamente en muchas dimensiones. En la mayor parte de los casos proporcionan subsidios o impuestos a algunas actividades o aprueban regulaciones que afectan al comportamiento de las empresas en los mercados, por ejemplo, otorgando licencias. Además de otras distorsiones en el funcionamiento del mercado, estas actuaciones conllevan importantes efectos redistributivos, al favorecer a algunos sectores o agentes en detrimento de otros.
Sin embargo, como he defendido en entradas anteriores la intervención pública en el funcionamiento de los mercados solo está justificada en situaciones en las que la libre competencia conlleva fallos. Estos fallos incluyen mercados donde el monopolio constituye la manera natural o eficiente de funcionamiento (monopolio natural), mercados donde se producen bienes de los que es difícil excluir (bienes públicos), bienes que conllevan externalidades o actividades en las que existe información asimétrica. Es decir, los fallos de mercado no incluyen cosas como subsidiar un sector porque se cree que será el futuro del país, mantener la españolidad de una empresa o dar subsidios para mantener el empleo en una provincia.
Recientemente he estado leyendo el libro de Maurici Lucena “En busca de la pócima mágica” que intenta aunar la visión económica (es antiguo estudiante del Máster del CEMFI) con la experiencia práctica basada en parte en su trabajo como director del Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI). Entre otras cosas este libro repasa los motivos por los que la política industrial habitual no funciona (lo que denomina la política industrial vertical) y aboga por lo que llama la política industrial horizontal, basada en la intervención en aquellos casos en que existe un fallo de mercado.
La política industrial vertical supuestamente identifica sectores importantes para la economía e intenta favorecer su crecimiento. En la situación actual esta es una de las preguntas que oímos a todas horas. Muchos expertos hablan de promocionar la biotecnología, las energías renovables, etc. ¿Debería el gobierno favorecer alguno de estos sectores? Como Maurici comenta, el historial de los gobiernos en esta dimensión se podría calificar de como mínimo malo. Casos como el MITI japonés muestran que sectores con el apoyo público acostumbran a funcionar peor que otros que no tuvieron ese apoyo. En España tenemos nuestros propios agujeros negros, como los subsidios del gobierno anterior a la energía solar fotovoltaica destinada a promover una industria local que nunca llegó a tener un papel relevante, incluso sin el aparente dumping de la producción china. Estas políticas industriales verticales promueven, además, la búsqueda de rentas: agentes que intentan conseguir el apoyo del gobierno para sus actividades haciendo ondear la muy socorrida bandera del interés general.
La política industrial horizontal en cambio, trata de identificar aquellas actividades en las que los fallos de mercado existen e intervenir generando las menores distorsiones posibles. Pongamos como ejemplo a las energías renovables. Hay potencialmente dos fallos de mercado que afectan a este sector. Por un lado, están las ventajas medioambientales que generan en comparación con las tecnologías fósiles. Por otro, el hecho de que la innovación tiene externalidades sobre el resto de las actividades de la economía. En el primer caso, la política industrial puede tomar la forma de impuestos medioambientales, relacionados con las emisiones pero agnósticos en cuanto a la tecnología, o establecer cuotas. La elección de una u otra política es algo estudiado desde el artículo seminal de Weitzman (1974) y en lo que parece que los políticos deberían innovar poco. Respecto a lo segundo, las ayudas a la innovación serán útiles en la medida en que se estructuren apropiadamente. No deben identificar sectores “prioritarios”, deben basarse en criterios de viabilidad y contribución técnica y deben valorar los recursos que se destinan en función de los incentivos a la innovación que cada euro invertido aporta.
Una dificultad específica del sector de las energías renovables es que la política industrial horizontal necesaria para que las empresas internalizaran los costes de la contaminación y del efecto invernadero no puede ser nacional ni regional, sino que debería ser global. Como sabemos, esto no sucede ni es probable que suceda en el corto plazo. Si un país o región impone cuotas muy estrictas o impuestos medioambientales altos el efecto sobre su crecimiento será muy importante. Es por ello que el mercado europeo de emisiones ha fracasado. Por este motivo Maurici pone a las energías renovables (junto con el sector de la defensa) como la única excepción en la que la política industrial vertical estaría justificada. La excepción no se debe a la necesidad de que los gobiernos lo seleccionen sino a que los mecanismos para la corrección del fallo de mercado existente no se pueden implementar.
Los más escépticos argumentarán que una política industrial horizontal seria es pedirle mucho a un gobierno y que es muy improbable que su intervención cumpla los requisitos anteriores, generando un “fallo del gobierno” que en muchos casos es más importante que el “fallo de mercado” que su actuación debería resolver. Xavier Sala-i-Martín lo discutía en una reciente entrada en su video blog. Aunque esto es cierto, lo que podemos concluir es que no se trata de renunciar a la política industrial sino de poner nuestro esfuerzo en mejorar las instituciones para que esta política industrial se pueda llevar a cabo. En esa dirección, dos actuaciones que he defendido desde este blog son (1) llevar a cabo reformas con transparencia y en la que se dé la oportunidad de participar a todos los agentes afectados, y (2) hacer que el correcto funcionamiento del mercado esté supervisado por organismos independientes.
Hay 15 comentarios
Me permito recomendar la obra de Dani Rodrik sobre la nueva política industrial. Se enfrentó a ella con una actitud admirablemente libre de prejuicios y pragmática e identifico casos inequívocos de éxito. Lamentablemente, parece difícil que en la práctica política se cumplan algunos de los requisitos necesarios para que tenga éxito(p.e. No tratar de descubrir "ganadores" o ser implacable con los proyectos fallidos.)
Toda la razón Israel, la obra sin ánimo de hacer un publicidad y para que la gente la conozca: "One Economics, Many Recipes"
Después de leer el libro de Rodrik "The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy" (2011) y algunos de los papers publicados por Rodrik, por ejemplo su último trabajo "The past, present and future of economic growth" http://www.gcf.ch/?page_id=5758 debo decir que me adhiero en gran medida a la visión heterodoxa del nuevo profesor del Institute for Advance Study de Princeton, situada fuera del mainstream económico en su acercamiento a la globalización y sus efectos. Creo que la obra de Rodrik contrasta en gran medida con la aproximación que este artículo hace a las políticas industriales y a ella me remito.
Me parece que ésta es una visión sesgada y excesivamente cauta de las posibilidades de una política industrial "vertical" amplia. Véase Chang (2009):
http://siteresources.worldbank.org/INTABCDESK2009/Resources/Ha-Joon-Chang.pdf
Uno de los problemas más importantes de la política industrial en muchos países, por ejemplo el nuestro, es que la rendición de cuentas es la excepción más que la regla. Pero además, como recalcas, los análisis coste-beneficio para desarrollar mecanismos correctores o "incentivadores" son más bien escasos, mientras que lo que abunda son las decisiones populistas. Yo planteo una hipótesis respecto a estos dos puntos: ¿puede existir relación entre la falta de rendición de cuentas y las políticas populistas? Es decir, ¿es la falta de información por parte del regulador a la sociedad lo que provoca que las políticas que se lleven a cabo son las que reciben el favor popular y no las que benefician a largo plazo?
Un saludo Gerard.
Que en una provincia la gente esté en el paro y ello les condene a la pobreza me temo que si que es un fallo del mercado. Sorprende la fe de algunos en esta cosa del mercado con la que ha caído, la que está cayendo y la que queda por caer.
Metzger,
Me temo que has malentendido mi comentario. Mi punto es que mantener empresas zombies mediante la política industrial no debe ser la manera de solucionar el problema del desempleo. La proteccion social del estado y la política redistributiva son imprescindibles pero debe ir por otros medios. Parece mucho más razonable invertir en formación, por ejemplo, que enterrar el dinero en empresas que no son rentables.
Invertir en formación y no tener industria, y dedicarte a lo que otros (que por cierto si que han conservado su industria) han decidido que te debes especializar, según un diseño europeo de división de trabajo, por tener una supuesta ventaja comparativa (turismo, hostelería, casinos...), equivale a lo que está pasando ahora fuga de capital humano del que has gastado recursos en formar, eso sí que es un despilfarro... y ruina...
La visión esquemática de que el libre movimiento de factores y de productos nos conducirá al crecimiento, al bienestar y que la intervención debería vincularse a los fallos del mercado, o incluso ni eso.... es bastante ridícula, Ni un sólo país con éxito y rápido crecimiento en los últimos 30 años han dejado de tener una intervención masiva financiera y comercial y de todo tipo en su sector industrial: corea, china...
Pensar que intervención estatal y capitalismo son dos cosas disjuntas y que no se entiende uno si el otro, es forma parte de esos mitos infantiles que se cuentan a ellos mismos los economistas liberales. Pero me temo que utopía liberal del libre mercado es muy potente, y no cambiará por más evidencia en contra que se encuentre. Es comparable al creyente stalinista en los 50. Dejadlos con su rollo endogámico....
Cuando yo estudie los fallos de mercado diferenciábamos entre estrictos y no estrictos. Uno de los no estrictos era la intervención del gobierno para garantizar un crecimiento sostenible, algo que siempre me llamo la atención al justificar casi cualquier ayuda, supongo que se escudaran en esto para subvencionar cualquier empresa.
Para que se aplique la política horizontal en mi opinion es necesario un gobierno mas técnico. No me imagino al actual tomando una decisión que vaya a perjudicar a tantos "amigos".
Gerard
No estoy de acuerdo. Un país debe tener y conocer su Política Industrial (y así lo escribí en: http://bit.ly/12WDc8E). Ahora bien ésta no debe ser para proteger a zombies pero si que debe crear una competitividad país. Y tener una Política Industrial implica que las ayudas a la I+D+I se dedican a desarrollarla y darle apoyo; no como ahora que mucha invrsión solo sirve para llenar el escaparate (http://bit.ly/L7ViX2) .
Recientemente diversas noticias hablan de la "Nueva Revolución Industrial" y de los "Nuevos Métodos de Fabricación" (http://www.sintetia.com/revolucion-industrial-inventen-ellos/) y se está invirtiendo en Centros de Referencia en EE.UU., en China o en Gran Bretaña (http://bit.ly/16LU3J3). Eso es Política Industrial porque se pretende que las Industrias Manufactureras se localicen en el país.
Si un país/gobierno no tiene clara su Política Industrial y qué es lo que está haciendo su tejido industrial puede llegar a legislar (por incompetencia o indolencia) en contra de ellas sin ninguna justificación raonable.
Establecer criterios medioambientales superiores a los de p.ej. la Comisión Europea para ser "más papistas que el papa" es un suicidio industrial de país. Legislar una normativa para los de casa y permitir importaciones que no la cumplen (y por tanto tienen menor coste asociado y son "más competitivas) también es consecuencia de una inexistente Política Industrial.
Finalmente como cita economistaexiliat es interesante lo que Ha-Joon Chang expone en "23 cosas que no te cuentan sobre el capitalismo"
Saludos.
Gian-Lluís
Me voy a permitir entrar en este post y poner un enlace a un mio antiguo
https://nadaesgratis.es/?p=17056
que creo responde a los intentos de "defender la politica industrial" y resalta los problemas de identificacion de sus efectos 😉
Uno de los ejemplos del propio Rodrik, Corea del Sur.
Gracias por el enlace al post, no lo tenía leído y me ha parecido interesante.
Por otra parte, en España, dado el nivel de nuestros políticos y lo endeudado de nuestras cuentas públicas (y también privadas) yo casi preferiría que nuestros "representantes políticos" no se pusieran a diseñar ahora una "política industrial". Es que me temo que resultaría en una improvisación de consecuencias probablemente funestas .
En todo caso, lo que podría darse, es que "los banqueros" (aprovechando que son los que tienen el acceso al dinero "más barato") se dedicasen a "apostar" por crear/apoyar ciertas empresas industriales (por eso de intentar que haya actividad económica y por tanto los españoles -y el estado- les paguemos sus deudas). Por lo menos esto es lo que me ha inspirado el leer "el "contubernio" gobierno -industria-bancos de la Alemania de hace un siglo" que aparece en uno de los comentarios a tu post.
La politica industrial, la intervencion del estado y hasta el proteccionismo descarado es lo que ha hecho que las economias de algunos paises de Asia sean economias muy industrializadas en la ultima parte del siglo XX, si nos vamos al XIX hablariamos de Gran Bretana y Alemania. Que Corea del Sur sea un gigante industrial no se entiende sin el impulso estatal a sus industrias: Samsung, LG, Hyndai no empezaron sin apoyo de su gobierno precisamente. Japon era el demonio intervencionista en los años 70 segun EEUU, no les ha ido tan mal. China es la fabrica del mundo y ya no es intervencionista, es directamente una dictadura comunista.
Asi que vamos a dejarnos de buenismo liberal, que si analizamos los datos vemos que precisamente los paises con altos beneficios en sus balanzas de pagos tienen como base su alta actividad industrial. El lema la mejor politica industrial es la que no existe es precisamente lo que nos ha llevado hasta donde estamos, en la ruina.
Yo creo que algo de moderación y sentido común se imponen en este tema.
En Europa y EEUU, el periodo entre la II Guerra Mundial y la primera crisis del petróleo fueron los años dorados de la política industrial, y al mismo tiempo una época de prosperidad y crecimiento inigualados. Sin embargo, los setenta y, en parte, los ochenta, fueron el reverso de esa moneda, con enormes recursos públicos dilapidados intentando mantener a flote industrias no competitivas. Desde entonces, la política industrial se convirtió en anatema, y se impuso en cambio una financiarización de la sociedad que ahora nos pasa factura.
Hay que encontrar un término medio: una política industrial que impulse producción y empleo, pero que no se convierta en una coartada para llenar de dinero público ciertos bolsillos privados. Para eso, el estado tiene que hacer como un buen padre de familia y, en vez de repartir dinero gratis a sus hijos, invertir en su futuro: ocuparse de formación profesional, apoyar la investigación tecnológica, facilitar el acceso al crédito y a los mercados de exportación.
Otros países, de Alemania a Singapur, nos enseñan como hacerlo. Política industrial no tiene por qué implicar proteccionismo, ni favorecer a ciertos sectores o empresas frente a otros. Otras medidas, menos espectaculares, se han mostrado siempre más eficaces a largo plazo.
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