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La Ley sobre el Autoconsumo y la estrategia del parche

Después de un anteproyecto de ley presentado hace más de un año y que dio lugar a la idea de que el gobierno quería poner un impuesto al sol, en las últimas semanas se ha presentado el Proyecto de Real Decreto de Autoconsumo (aquí su Memoria). De sus muchas regulaciones, algunas han tenido especial repercusión, en la medida en que afectan a todo consumidor final que quiera poner placas solares en su casa. Éstas son principalmente tres. Primero, deberá pagar un peaje de respaldo fijo mayor y un precio más alto por su consumo de la red. Segundo, en la práctica, todo el excedente que genere un consumidor particular será vertido a la red a precio cero. Tercero, se penaliza el uso de baterías domésticas como las anunciadas por Tesla o Daimler.

En esta entrada quiero utilizar este proyecto de ley como ilustración de la estrategia del parche, que es la que se ha seguido tradicionalmente en este mercado y que parece estar llegando al final de su recorrido.

Empecemos recordando que el mercado energético español y más concreto el mercado eléctrico está supuestamente liberalizado en la mayor parte de sus etapas, como la producción y la comercialización. Liberalizado no significa desregulado. A diferencia del mercado regulado anterior a 1997, donde el gobierno podía fijar directamente precios o decisiones de inversión (a menudo por razones políticas), en un mercado liberalizado es un regulador el que debe fijar la reglas del juego para que todos las empresas y consumidores tomen las decisiones que más les beneficien. Se trata de reemplazar la política por la economía. Por supuesto, un mercado liberalizado no es perfecto y sus ventajas e inconvenientes son bien conocidos. Por el lado positivo, la competencia entre empresas puede reducir costes, mejorar las decisiones de las empresas, generar mayor innovación y menores precios para los consumidores. La parte negativa incluye problemas que van desde el punto de vista puramente técnico (redundancia de costes debido a la naturaleza de monopolio natural, falta de coordinación en las inversiones, etc), a la posible captura del regulador por parte de las empresas, hasta problemas de seguridad jurídica si un gobierno decide cambiar las reglas de juego a medio partido (como reducir las subvenciones a las renovables de manera retroactiva). No quiero entrar aquí en el debate sobre si es mejor un mercado eléctrico liberalizado o regulado. Solo quiero mostrar que en España tenemos lo peor de los dos mundos: todos los defectos del mercado regulado sin las ventajas de la liberalización. A este sistema hace años que se le abren las costuras y las normas que se van aprobando son un intento de ir poniendo parches temporales en lugar de emprender una reformar de verdad.

Un origen del problema es la preocupante tradición de hacer política y no economía con el mercado eléctrico. A veces se trata de bajar el precio de la luz por motivos electorales, como el reciente anuncio de bajar un 4% la parte regulada del recibo entre agosto y diciembre de 2015, a pesar del compromiso de utilizar los superávits para pagar la deuda tarifaria. Otras, a determinar indirectamente el mix energético del país, por ejemplo, con la aprobación de un plan de subsidio a las energías renovables sin parangón y que contribuyó al espectacular déficit del sistema. También se ha optado por "perdonar” a las eléctricas más de 3000 millones de euros por los famosos CTCs, y que habrían resuelto el 10% del déficit de tarifa o a subvencionar el carbón nacional a pesar de ser más contaminante y más caro que el de importación, por motivos electorales.

Muchos de estos errores se han ido incorporando a la factura de la electricidad. Actualmente el precio de la electricidad es según Eurostat el cuarto más alto de Europa y esto a su vez genera nuevos problemas. Industrias intensivas en el uso de la electricidad han dejado de ser competitivas. La respuesta de los diferentes gobiernos, en la más pura tradición en el sector, ha sido más regulación y menos margen para el mercado liberalizado. Por ejemplo, se han utilizado los pagos a las empresas por comprar los derechos a ver su servicio interrumpido como una herramienta para subsidiar sus costes eléctricos por la puerta de atrás y así evitar su deslocalización. Estos pagos, que tendrían sentido en contextos de restricción de capacidad, son algo totalmente anómalo en España dado el considerable exceso de oferta. Este subsidio, por supuesto, también se incorpora a la factura de los consumidores.

Lo que sucede es que cada parche genera un problema mayor que requiere un parche aún más grande. Es en este contexto que debemos entender el conflicto del gobierno actual con la idea de los reguladores independientes, cuyo papel es aplicar la lógica económica en un mercado que actualmente no la tiene, contribuyendo a que los consumidores y empresas reciban las “señales” adecuadas para sus decisiones de inversión y consumo. Este mandato, por supuesto, entra en conflicto con el poder hacer política con este mercado y es uno de los motivos por los que se reformaron los reguladores. En lugar de hacerlos más fuertes, se los hizo menos efectivos creando un superregulador y devolviendo algunas de sus competencias al Ministerio de Industria. Esto no debía ser suficiente, y se hizo una segunda ronda de "recortes" esta vez en la ley de Metrología que nada tiene tiene que ver con el mercado eléctrico pero que incluye una disposición final cuarta que otorga al Ministerio de Industria competencias en la fijación de los peajes energéticos. Este cambio, dejando a parte la manera poco edificante con que se llevó a cabo, va en la dirección contraria a la de un mercado liberalizado y es por ello que Bruselas ha abierto un nuevo expediente a España.

En la misma linea, la Ley de Autoconsumo parece orientada a hacer que un mercado liberalizado dé como resultado decisiones que cumplan un objetivo político. ¿Cuál puede ser este objetivo? Además de la conocida burbuja de las renovables, en España también se generó durante la pasada década una burbuja de centrales de ciclo combinado (es decir, de gas natural) lo que ha llevado a una extraordinaria sobrecapacidad en el sistema. Como resultado, estas centrales de ciclo combinado operan cerca de 1000 horas al año, lo que queda muy lejos del umbral que les permite cubrir costes y podría ser peor si el autoconsumo despega. Para resolver este problema el gobierno tenía dos opciones: reformar el sistema o continuar con la tradición de poner un parche más grande que cubriera el anterior. Como siempre, se optó por lo segundo: Gravar el autoconsumo protegiendo así el porvenir de las centrales de ciclo combinado.

La alternativa habría sido utilizar esta oportunidad para empezar a reformar el sistema con el objetivo de que todos los agentes empiecen a responder a los precios correctos y no vincular la rentabilidad de unos agentes a manipular las decisiones de otros. Así, al ser marginales, algunas centrales de ciclo combinado deberían recibir una remuneración por mantenerse disponibles en caso de que fuera necesarias para cubrir picos del sistema. Para decidir cuáles y determinar el destino de las demás, en lugar de la opción de la hibernación que gusta al gobierno (y que aplicará a 6000MW a un coste por determinar), se debería articular un mecanismo de subasta que permitiera que algunas centrales fueran desmontadas de manera ordenada (ver por ejemplo el caso del Reino Unido). Se trataría de aplicar un mecanismo de mercado a un mercado liberalizado.

A la vez, los consumidores deberían decidir si quieren instalar paneles solares en su casa únicamente en función de si el coste de los mismos es mayor o menor que el valor que generan para el sistema. Para ello, el autoconsumo debería contribuir a los pagos por capacidad de los ciclos combinados si actúan como seguro en caso de que las condiciones atmosféricas no fueran las adecuadas para producir electricidad y tuvieran que entrar en funcionamiento (ver aquí). Siguiendo la misma lógica, que un consumidor tenga baterías debería ser motivo para disminuir ese peaje de respaldo (y no aumentarlo), al hacer el suministro eléctrico más predecible, requiriendo así menos capacidad adicional para cubrir fluctuaciones. Finalmente, en lugar de que los “autoconsumidores” particulares que quieran cobrar por la electricidad que vierten deban darse de alta como empresarios y hacer declaraciones trimestrales de IVA, lo que es inviable para cantidades típicamente modestas y les obligue a regalarla, se les debería facturar por el consumo neto de electricidad, de acuerdo con la nueva tarifa horaria.

En todo caso, parece que estamos llegado a un punto en el que la estrategia del parche, basada en subsidiar a algunos a cambio de aumentar los costes para los demás, tiene ya poco recorrido. Y es que el gobierno no puede controlar la innovación que se lleva a cabo en otros países. De la misma manera que el coste de los paneles solares se ha reducido en cerca del 70% en los últimos años, la capacidad y la rentabilidad de la inversión en las baterías crecerá en el futuro. Esto permitirá que un creciente número de consumidores pueda desconectarse de la red si el gobierno insiste en que sigan pagando por decisiones políticas que poco tienen que ver con el correcto funcionamiento del mercado. Esta desconexión podría ser fatal para el sistema al generar un efecto cascada: menos consumidores conectados implican un incremento en la parte fija del recibo para los demás al necesitar cubrir el mismo coste entre menos clientes lo que a su vez genera mayores incentivos a desconectarse de la red. Mejor hacer las reformas necesarias para que la innovación redunde en mejoras del sistema mientras aún estamos a tiempo.