¿Gestión pública o privada de servicios públicos?

¿Gestión pública o privada de servicios públicos?

A raíz del cambio de gobierno en muchos municipios en los últimos meses hemos asistido a un renovado debate sobre si servicios públicos como la recogida de basuras, agua, limpieza, vivienda pública o la gestión de la bicicleta municipal deberían ser gestionados por empresas privadas o por el propio ayuntamiento. Este debate surge en parte también como contraposición a la tendencia en los últimos veinte años de externalizar la construcción y gestión de otros servicios como hospitales o algunos aeropuertos y generalizar la gestión privada de autopistas. ¿Hemos ido demasiado lejos en esta tendencia? ¿Tiene tantas ventajas la gestión privada? Este es un tema del que hace muchos tiempo que hablo aquí pero siempre a partir de casos particulares. Mi objetivo hoy es dar una visión más general basada en la literatura académica.

En los ejemplos que he puesto anteriormente he mezclado (intencionadamente) dos modelos distintos. En el caso de la externalización de los nuevos hospitales, como se hizo por ejemplo en Madrid, o en el caso de las autopistas o aeropuertos, se ha licitado tanto la construcción como la gestión de los mismos. Este modelo responde a las llamadas Asociaciones Público-Privadas (o APPs) o Consorcios Público-Privados (en inglés Public-Private Partnerships o PPPs). La empresa concesionaria construye la infraestructura y la explota durante un largo periodo de tiempo (a veces hasta 50 años). Sus ingresos pueden provenir de tres fuentes (que discuto más abajo): peajes como los de las autopistas, los llamados peajes en la sombra o los pagos fijos de la administración. Este modelo convive en España con muchos otros casos en los que la administración gestiona directa o indirectamente hospitales, autovías o aeropuertos.

En el caso de servicios como la recogida de basuras, la empresa concesionaria lleva a cabo solo una pequeña inversión y la parte importante es la gestión. Los peajes son poco habituales y el coste es pagado directamente por la administración, a veces con penalizaciones/bonificaciones asociadas a la calidad del servicio.

En un reciente libro, Engel, Fisher y Galetovic (2014) discuten las lecciones que hemos aprendido como resultado de los estudios que se han realizado acerca de la externalización de estos servicios y en concreto de las APPs, aunque muchas de sus conclusiones aplican también a la gestión de cualquier servicio. En el resto de la entrada resumo un poco su contenido y lo relaciono con el caso español. En todo caso, recomiendo a los interesados la lectura del libro.

Las ventajas de las APPs son varias. Las principales son las siguientes. Primero, su mayor flexibilidad en relación a la gestión pública y la especialización de la empresa puede contribuir a una mayor eficiencia. Segundo, vincular la construcción del proyecto con su explotación permite que las empresas implementen durante la construcción mejoras que son costosas a corto plazo pero que simplificarán y abaratarán la gestión. Tercero, la vinculación de la construcción y la explotación hace que si la licitación se hace bien, la empresa evite involucrarse en proyectos ruinosos (los llamados elefantes blancos). Cuarto, al firmar un contrato a largo plazo con la empresa privada, la administración se compromete a que se llevarán a cabo las inversiones necesarias en el mantenimiento de la infraestructura. Esto es en contraposición con, por ejemplo, las carreteras de gestión pública que en años de recortes han sido desatendidas y cuyo coste de reparación se multiplicará el día que alguien por fin les preste atención.

Sin embargo, las APPs y la gestión privada en general adolecen también de muchos problemas que nos permiten entender en qué contextos no tienen sentido.

  1. Calidad institucional: Contratos de gestión privada implican riesgos tanto para los ciudadanos como para la empresa. Por un lado, existe el riesgo asociado a la corrupción y la asignación de la concesión no a la empresa más eficiente sino a la más cercana a la administración, lo que encarecería el servicio. Por el otro, existe un riesgo asociado a la inseguridad jurídica, si la empresa sospecha que la administración renegará de su contrato.

    La multitud de casos de corrupción que leemos en los periódicos todos los días nos dicen que el primer riesgo es muy real. Además, como discutí en otra entrada, existe evidencia de que, por ejemplo, la composición política de un ayuntamiento afecta el coste de servicios como la gestión de basuras. La inseguridad jurídica, en cambio, es un problema menos habitual en estas infraestructuras que en otros sectores como el energético, tal y como discutí aquí.

  2. Reglas contables y déficit público: Este es uno de los aspectos más importantes y que a menudo se ignoran. Las APPs habitualmente permiten a la administración construir (a veces) infraestructuras sin que su coste se incorpore a los cálculos de gasto público. Pongamos un ejemplo. Supongamos que una administración quiere construir una autovía con coste de 1000 euros y gasto anual de gestión de 100. Si la administración licita la construcción y gestiona directamente la infraestructura, los 1000 euros se incorporan como deuda pública. Sin embargo, si se licita como APP durante diez años la administración puede no pagar por la construcción y a cambio comprometerse a un canon por el uso de la infraestructura, de tal manera que cada vez que un coche pase por ella la empresa reciba una remuneración. Evidentemente, la empresa no querrá avenirse a este acuerdo a menos que reciba como mínimo 200 euros al año. A nivel del contribuyente los dos casos son iguales, pero en el segundo no ha aumentado la deuda. ¿Tiene eso sentido? Evidentemente no. En el segundo caso la administración ha comprometido parte de sus ingresos futuros (100 euros más al año) sin que eso quede reflejado en el balance de su gestión. Según explicó el Presidente del Foro PPP, Miguel de la Fuente, esta distorsión contable explicaría la mala planificación de autopistas como las radiales de Madrid, pero aplicaría igual a otras vías que tienen un peaje en la sombra.

    Una variación de este sistema podría estar detrás de la M-30 de Madrid: se creó una sociedad mixta para su mantenimiento con la que el ayuntamiento se comprometió a aportar recursos para garantizar a los inversores privados un rendimiento fijo muy por encima de los tipos de mercado. 

    Por el otro lado y para hacer el tema mas surrealista, resulta que algunos servicios cuando son proporcionados por un ayuntamiento no están sujeto al pago de IVA pero sí lo están si lo hace una empresa privada, lo que encarece ficticiamente el mismo servicio.

  3. Renegociaciones: Otro problema de las APPs es la asimetría en el caso de beneficios y pérdidas. Cuando la empresa gana dinero raramente se renegocia la concesión, precisamente por un tema de seguridad jurídica. Esto sucedió, por ejemplo, con la autovía M-45, que resultó tener mucho más tráfico del esperado y que, como resultado, ha sido extremadamente rentable para la empresa. Esto no sería un problema si las empresas concesionarias asumieran las pérdidas cuando las hay. Sabemos que este no es el caso: en las radiales, en el almacén Castor (ver aquí la discusión de Juanjo Ganuza al respecto), en el túnel del Pertús (TP Ferro) y recientemente en el Aeropuerto de Corvera tenemos ejemplos en los que la Responsabilidad Patrimonial de Administración (RPA) terminará compensando parte de las pérdidas de las empresas. En una entrada anterior, también discutí algo parecido para otros servicios como BiciMAD.

  4. Observación de la calidad: En infraestructuras como las autopistas o servicios como la recogida de basura es relativamente fácil describir en un pliego de condiciones la calidad que la empresa debe proporcionar y estipular penalizaciones cuando ésta no se cumple. El uso de peajes pagados por el usuario también contribuye a controlar la calidad dado que si la empresa concesionaria gestiona mal, los usuarios mismos dejarán de utilizar el servicio. Cuando estas condiciones no se dan la gestión pública tiene ventajas en este aspecto. Es por ello, que los autores advierten de las desventajas de que servicios como la sanidad se gestionen de manera privada, como han hecho algunas comunidades autónomas. El riesgo es especialmente importante en casos como Madrid o Valencia donde se han externalizado no solo los servicios no-sanitarios de algunos hospitales sino a veces también los servicios sanitarios mediante el llamado Modelo Alzira (aquí una discusión anterior en este blog). Como también conté en su momento para el caso de Madrid, el informe de la extinta Comisión Nacional de la Competencia mostraba además que la licitación se hizo rematadamente mal, lo que apunta a otro problema de este tipo de concesiones: la falta de conocimientos de los encargados de diseñarlas, que puede encarecer y reducir la calidad del servicio.

El resumen que uno puede hacer de estos resultados es que no deberíamos utilizar la gestión privada para todo. Se debería reservar para aquellos servicios donde la calidad es fácil de medir, se financian en gran parte por los peajes que pagan los usuarios (y evitar siempre los peajes en la sombra), existen sinergias entre la construcción y el mantenimiento del servicio, o tenemos evidencia de que la participación de una empresa privada conllevará substanciales mejoras en la gestión. En mi opinión esto es muy distinto de lo que hemos visto en los últimos años, donde muchos políticos han utilizado las APPs o la gestión privada por motivos puramente ideológicos o como manera de sacarse la foto inaugurando una infraestructura sin que los cálculos de deuda pública se vean afectados, pero hipotecando los ingresos fiscales futuros a menudo a un coste mucho mayor del necesario. En un irónico giro de acontecimientos, ahora tenemos muchas de esas infraestructuras quebradas y pendientes de rescatar pero no hay prisa por resolver porque eso implicaría reconocer un nuevo incremento del déficit público. Y ya tenemos a Bruselas muy toreada.

Hay 24 comentarios
  • Me temo que en España no pasamos del punto 1.
    Un estudio de 2013, con datos del 2011, del Tribunal de Cuentas estableció que la gestión privada era más cara que la pública en limpieza, basura y agua. Según su artículo estos son servicios fácilmente medibles. Por lo que hay algo que no cuadra.
    Habría que estudiar porque sucede esto en España.

    • Javier,
      No conozco el informe del Tribunal de Cuentas y habría que ver como se ha hecho ese informe. En particular, la causalidad no está clara. Estos servicios son más caros porque se gestionan privadamente o es más bien al revés: se decidió optar por la gestión privada en aquellos sitios en los que la provisión pública era ya muy cara y así se podía reducir algo su coste.
      En todo caso, en mi entrada discuto varios motivos por los que a veces se escoge el modelo de gestión equivocado. Así que no lo veo como una contradicción.

        • Aparte de la deficiencia que menciona el mediático Rallo (en mi opinión poco riguroso y simplista en muchas ocasiones...), hay otra que no se menciona y creo importante para una comparación homogénea: tener en cuenta la calidad (nivel) del servicio (evidentemente y como ejemplo no es lo mismo, si se trata de limpieza y basura, vaciar a diario los contenedores que vaciarlos sólo los días laborables...). Por otro lado está el asunto que explica Gerard de la causalidad. En fin, son temas complejos sobre los que creo que merece la pena hacer análisis más completos y serios (y en cualquier caso no deberían ser objeto de posiciones dogmáticas como vemos a diario en el debate político).
          Mi opinión...
          Un modelo no es bueno o malo a priori, lo determinante es cómo se gestiona.(aunque es siempre interesante conocer qué modelos y bajo qué circunstancias son a priori y EN MEDIA "peores" que otros quizás para que sirva como alerta a los organismos que deben de fiscalizar estas cosas)

        • Estamos apañados si tenemos que basarnos en este artículo de Rallo para demostrar algo.
          En mi experiencia de estos meses en un gran ayuntamiento puedo decir que muchos contratos de gestión indirecta ("externalizaciones") son más baratos que si se prestara directamente simplemente porque los sueldos del sector privado (bajo convenio) son extraordinariamente más bajos que sus equivalentes en el sector público (bajo otro convenio). Y esto ocurre tanto con ocupaciones poco cualificadas como altamente cualificadas. Así que si queremos comparar peras con peras hay que hacer análisis más profundos.

  • En relación con la empresa mixta de mantenimiento de la M30 que nombras imagino que conocéis este tema (yo no sé cómo calificarlo pero vamos un ejemplo de cómo gestionar mal recursos públicos en cualquier caso)...

    http://www.elconfidencial.com/espana/madrid/2015-11-16/carmena-levanta-las-alfombras-de-la-m-30-el-trato-con-acs-y-ferrovial-cuesta-500-millones_1096663/

    Por otro lado interesante tema el de la entrada pero, en mi opinión, difícil de generalizar aunque haya literatura al respecto. Al final, cualquier modelo se puede gestionar fatal o se puede gestionar eficiente y eficazmente.

    • Lázaro,
      Efectivamente, el tema que mencionaba de la M-30 es precisamente el que se trata en el artículo que vinculas.
      En cuanto a si es difícil generalizar, precisamente el punto que quería dejar claro en esta entrada es que no se puede. Lo máximo que podemos decir es que hay algunas cosas que son una mala idea. Hay que ir caso por caso. Y sí, además depende mucho de cómo se hace. Como menciono en el caso de la externalización de la Sanidad en Madrid uno de los problemas es que además se hizo muy mal.

  • Gerard y el caso de Abertis, que cuando terminó la concesión de las autopistas la renegoció manteniendo los mismos precios y solo realizando el mantenimiento (?), como encaja en la literatura?

  • Gracias por el articulo. Alumbra las discusiones simplistas de los politicos.

    Algunas dudas

    - Cual es el gran problema de esconder la deuda publica dejando que las APP construyan infrastructura? En vez de deuda publica sera deuda privada y ya esta, no?

    - Porque las APP no pueden reconocer en los contratos asumir las perdidas? Si el servicio es de interes estrategico/publico y tiene que mantenerse a toda costa, la empresa podria pagar un algun tipo de plus.

    - En los servicios donde la calidad no se pueda medir facilmente (e.g. sanidad), consideras viable competencia entre publico y privado? Es lo que intento hacer Obama en el ACA

    Saludos,

    • Juan,
      En la medida en que constituye un compromiso de utilizar ingresos públicos para pagar a una empresa por inversiones que ya se han llevado a cabo, este tipo de APPs son a todos los efectos equivalentes a deuda pública. El problema, sin embargo, es que al no contabilizarse de la misma manera distorsionan la imagen acerca de la situación de la administración que los utiliza.
      Respecto a la capacidad de las APPs de asumir pérdidas, esto es posible. De hecho, es lo que la reforma que ha llevado a cabo el gobierno actual pretende y es un paso en la dirección correcta. Lo discutimos en este post:
      http://nadaesgratis.es/j-j-ganuza/una-propuesta-para-el-rescate-de-concesiones-publicas-lecciones-de-las-radiales-de-madrid
      En cuanto a la sanidad en particular, hace un tiempo publicamos una serie de entradas al respecto:
      http://nadaesgratis.es/sergi-jimenez/gestion-publica-o-privada-de-servicios-sanitarios-i-elementos-para-un-debate-informado

      • Gerard,

        se entiende mal que la "inadecuada contabilización" sea un argumento contra las APPs, será, en todo caso, un argumento contra la forma de contabilizar esos contratos. Igual que las empresas privadas deben contabilizar sus contratos de leasing (o sus alquileres a largo plazo) como deuda, en la medida que obligan a pagos futuros, no resulta difícil imaginar que así se debiese "contabilizar" la "deuda" de las administraciones que proviene de obligaciones futuras incluidas en las APPs.

        Si no, también se podría argumentar que el que no se consideren como "deuda" los pagos futuros a los pensionistas (son, a todos los efectos económicos tenedores de deuda pública emitida a altos tipos de interés, si bien es verdad que con esquema de pagos "exóticos") es un argumento contra el sistema público de pensiones. Puede ser un argumento su insostenibilidad, pero esa es la misma se contabilice como deuda o como déficit corriente.

        • José Pablo,
          Gracias. Efectivamente la solución sería contabilizar las inversiones de las APPs como deuda y eso es lo que yo quería reflejar en mi entrada. Si no lo hacemos, estamos proporcionando una imagen distorsionada de la situación, en comparación con la alternativa que si lo tiene en cuenta.
          El caso de las pensiones es interesante y ya había pensado en ello. Sin saber del tema, mi impresión es que si una empresa se compromete a pagar una pensión a sus empleados eso debería contabilizarse como deuda. Ese es uno de los motivos, por ejemplo, que ha llevado de cabeza a los fabricantes de coches en EEUU.
          Se me ocurre una diferencia en este caso. Una pensión pública constituye una promesa más que otra cosa. El Estado no se compromete a cuánto nos va a pagar (el importe de la pensión) ni cuándo lo hará (a través de la edad de jubilación). Y sino que se lo digan a los pensionistas griegos...
          Esto es distinto en el caso de las APPs donde la administración se compromete (más o menos) a unos pagos futuros de acuerdo con una regla preestablecida. Además, en el caso de las pensiones no existe una alternativa igual a todos los efectos pero que tenga un tratamiento contable distinto.

  • En el punto 4, "Observación de la calidad" usted dice que "Cuando estas condiciones [entiendo que se refiere a la calidad requerida] no se dan la gestión pública tiene ventajas en este aspecto".
    Me gustaría saber su opinión acerca de cuanto mejor se es capaz de evaluar y corregir la calidad de un servicio de gestión pública (recogida de basuras o administración de un Hospital, p.e.). Y si su respuesta es electoralmente, creo que no es correcto, ya que una administración podría gestionar perfectamente las basuras y terriblemente los hospitales. Y al hacerlo no habría manera de castigar únicamente una de las gestiones.
    Un saludo y gracias por su respuesta de antemano.

  • Lo primero, soy medico y estoy ademas con otros medicos comentando el enlace del estudio sobre el modelo Alzira. Conclusiones, con el razonamiento y datos de dicha entrada pensamos que no se pueden hacer afirmaciones tan rotundas sobre el modelo como las que se hacen aqui. Por ejemplo, habria q ver la lista de espera ya que el mayor numero de hospitalizaciones x cada 100 hab. se puede explicar por una menor lista de espera (dato que no se refleja en el texto). La percepcion en el gremio es que en lo privado se trabaja mas y que es mas eficiente, en la publica es verdad que los medicos no ganan tanto pero la realidad es que lo que es "a destajo" no se trabaja (salvo lo que se llama peonada, que es cobrar por acto medico)..

    • Quizá gracias a eso en la pública los médicos no le traten a uno con prisa, y como si el tiempo del paciente no valiera nada. Toda la vida (31 años) he sido usuario de la privada (primero Asisa y luego Sanitas). Hasta este año, que he cambiado de trabajo, nunca había utilizado la sanidad pública. Cual es mi sorpresa cuando las interminables (y vergonzantes) esperas a las que me sometían en la privada se convierten en puntualidad en la pública, y cuando las citas de no más de cinco minutos se convierten en un examen a conciencia. Hasta ahora, mi experiencia con la pública ha sido impecable, mientras que mi experiencia con la privada me ha granjeado innumerables "cabreos" en forma de esperas de más de una hora. Tengo entendido que en el caso de la pública el problema viene con las listas de espera cuando uno quiere operarse de algo que no es de vida o muerte (tipo una lesión de rodilla). Yo por suerte no he tenido que someterme aún a ninguna operación de ese tipo. Pero la calidad en la atención está a años luz, tanto del médico de cabecera como del especialista

      (Como aclaración, yo no hablo de publico-privada, sino de sanidad privada)

  • Muy interesante artículo. Pero, si no me equivoco, lo que se deduce de él no es tanto si la gestión privada es más eficiente que la pública, como que el marco de contratación con la administración en España es poco transparente y mal definido. Es decir, si el objeto de la gestión privada de los servicios públicos es aportar a éstos los mecanismos que hacen eficiente al mercado, una ley de contratación con el sector público que no garantice esto, reduce mucho la utilidad de los concursos públicos. Estaríamos comparando entonces modelos con distintos tipos de desincentivos para la eficiencia, lo que vacía de contenido el debate mismo sobre si privatizar o no.

  • Si consideramos que por falta de calidad institucional, es decir por la corrupción de los políticos/administración y los empresarios, no es recomendable ceder la gestión al sector privado, ¿mejorará la gestión pública en manos de esos políticos/administración corruptos?

    Respecto a la observación de la calidad, si se recibe un mal servicio porque los pliegos se hacen rematadamente mal, ¿de quién es la culpa, de la administración pública que los redacta o de la empresa que los acepta? Si el servicio es realizado directamente por la administración, ¿alguien controla la calidad del servicio? ¿hay transparencia en la eficiencia y en la calidad de los servicios prestados? ¿hay autocrítica en el sector público?
    Tenemos un buen ejemplo en Educación: la enseñanza concertada está mucho más valorada/demandada que la pública con más inversión/alumno ¿los gurús de la educación, aquí si puramente ideológicos, van a dejar de mirarse el ombligo y hacer autocrítica?

    Los 4 problemas explicados en el post tienen su origen en un punto de partida común. verdadero cáncer de la sociedad española, la falta de verdad, de buena fe, de confianza generalizada, como describe perfectamente Antonio Cabrales en su post del 8 de abril "Una hipótesis sobre por qué es tan difícil conseguir reformas estructurales en España".

    Por otra parte, llama la atención lo siguiente: "... donde muchos políticos han utilizado las APPs o la gestión privada por motivos puramente ideológicos ".
    ¿Qué le hace pensar que, también en los últimos años y en la actualidad, muchos políticos utilizan la gestión pública por motivos puramente ideológicos?

    • Jaime,
      Vamos por partes. Si los pliegos se hacen "rematadamente mal" la culpa es de la administración y no de la empresa. La empresa se debe regir por las reglas que le plantean. Si lo que le ofrecen le conviene participará y si lo hace, cumplirá las reglas de la manera que más le convenga. Y eso puede implicar cumplir únicamente con los indicadores que aparecen en el pliego de condiciones sean o no un buen reflejo de la calidad del servicio o proporcionar una mejor calidad si piensa que esto le puede ayudar en otros aspectos, por ejemplo mejorando su imagen. No debemos exigir buena voluntad a la empresa sino que cumpla las reglas.
      Respecto a la utilización de la gestión pública por motivos puramente ideológicos no hay duda de que es así muchas veces, con ideas como la de nacionalizar servicios como el suministro eléctrico, etc., que no incluyen un análisis de sus preocupantes implicaciones económicas. Sin embargo, el objetivo de este post, como digo al inicio, es entender la tendencia a privatizar la gestión que es la que hemos observado en los últimos años. Cuando se dé la tendencia contraria tendremos que escribir un post hablando de ello.

  • Sobre la posibilidad de renegociar una concesión. Ver este informe de la National Audit Office en Reino Unido sobre los PFIs de los Hospitales de Norfolk y Norwich. Analizaron los problemas y sacaron conclusiones efectivas.La propia dinámica compleja de la herramienta PFI en RU permitía disponer toda la información de los modelos con que se llevó a cabo el contrato concesional. Todo a nivel Estado no se llevaron a cabo las concesiones como aquí cada Comunidad Autónoma "inventando" su modelo concesional hospitalario.
    https://www.nao.org.uk/report/the-refinancing-of-the-norfolk-and-norwich-pfi-hospital-how-the-deal-can-be-viewed-in-the-light-of-the-refinancing/

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