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El reparto de las licencias de TDT. La misma historia de siempre

por Gerard Llobet el 05/11/2015

El Ministerio de Industria resolvió hace unos días el concurso para la asignación de seis nuevas licencias de TDT. Esta resolución se ha hecho a dos meses de las elecciones generales y complaciendo a los dos grupos audiovisuales que ostentan cerca del 60% de la cuota de pantalla en España. En concreto estas licencias han ido a parar a Atresmedia, Mediaset, Real Madrid TV, Grupo Secuoya, 13TV y Kiss FM.

En este blog hemos hablado en muchas ocasiones de la necesidad de asignar derechos basándose en un mecanismo de subasta. Lo hemos dicho en el caso de licitaciones públicas pero también, por ejemplo, cuando el Ministerio de Industria lo ha implementado como en el caso de la subasta de interrumpibilidad eléctrica, aunque luego cambiara de opinión y volviera al café para algunos. Estas subastas permiten asignar los derechos a la empresa que más los valora y, por el camino, generar recursos para el Estado. Pero, ¿habría tenido sentido en este caso?

Las subastas son una práctica menos habitual de lo deseable en España. Es un hecho que estamos abonados a los “concursos de belleza”, que puntúan las propuestas de las empresas basándose en criterios subjetivos tanto en su diseño como en su valoración, proporcionando enorme margen de maniobra a los políticos. En muchas ocasiones es un sistema mixto donde se puntúa el proyecto y  la oferta económica y luego pasan cosas como las de BiciMAD que ha terminado cómo ha terminado.

Un ejemplo ya clásico en favor de las subastas es la asignación de licencias de telefonía móvil de tercera generación. En países como el Reino Unido donde se asignaron por subasta generaron más de 36.400 millones de euros en ingresos para el Estado (unos 650 euros por habitante), mientras que en otros como España se asignaron por concurso y prácticamente de manera gratuita. El argumento del gobierno de turno era que a cambio de no pagar, las empresas se comprometían a desplegar la tecnología antes que en otros países pero, como se vio, eso no acabó sucediendo y la 3G llegó a España cuando llegó a otros países. Y no, las tarifas en España no han terminado siendo más bajas por no haber pagado las empresas por la licencia, algo que por otro lado era de esperar.

En el caso de las licencias de TDT las normas del concurso decían, entre otras generalidades, que

“En el caso de los canales en calidad estándar, se valorarán, fundamentalmente, los aspectos relativos a la expresión libre y pluralista de ideas y corrientes de opinión, mientras que en el caso de los canales en alta definición se valorará la oferta de una programación que contenga contenidos de alta calidad.”

Pero no deberíamos preocuparnos. A pesar de utilizar estos criterios, el Ministro de Industria afirmó que había habido discrecionalidad cero a la hora de asignar las licencias porque las propuestas habían sido valoradas por una “mesa técnica”. Evidentemente, hay muchos motivos para no poder tomarnos este tipo de afirmaciones en serio. Primero, la valoración de los criterios formulada anteriormente es más que subjetiva y, muy probablemente, la mesa técnica habrá aplicado criterios determinados por el mismo ministerio. Prácticamente siempre se puede justificar el resultado deseado si se introducen suficientes  criterios y se ajusta la valoración de los mismos de manera adecuada. Esto es algo que aprendimos de Esperanza Aguirre, cuyo gobierno en 2005 asignó licencias autonómicas de TDT a grupos de comunicación afines y en contra del grupo Prisa, sin especificar los criterios del concurso. Cuando la justicia anuló el concurso y pidió que se repitiera en 2009 el resultado fue curiosamente el mismo y los criterios que daban lugar a esa asignación fueron como mínimo originales. Segundo, un documento hecho público hace unos días por eldiario.es indicaría que el Ministerio de Industria habría apostado por una cierta configuración del espacio audiovisual lo que es mucho más fácil de conseguir con un concurso que con una subasta. Tercero, igual que el Ministerio ha escogido estos criterios, cada uno de nosotros podría pensar en otros criterios igual de razonables que darían lugar a otra asignación. Cuarto, ¿qué sucedería si una empresa no cumpliera con los criterios del concurso? ¿Alguien cree que se le retiraría la licencia? El ejemplo de la telefonía de 3G muestra que no.

La licitación de estas nuevas licencias además ha contribuido a consolidar un ya de por sí gran problema de concentración de mercado. Es sorprendente que a nadie le preocupe que se asignen licencias a dos grupos audiovisuales que ya concentran cerca del 60% de la audiencia. Y es mucho más preocupante que nadie haya hablado de que estas mismas empresas tienen una cuota de mercado muchísimo mayor en el mercado de la publicidad en televisión, alrededor del 86%, dado que RTVE no participa del mismo. Sin duda, un regulador audiovisual independiente y con competencias adecuadas habría impugnado ya esta asignación.

Pero, aunque este reparto de licencias haya sido peculiar a uno le quedaría la pregunta: ¿deberían asignarse con una subasta las licencias para los medios de comunicación, dado que es un mercado "especial"? Hace unos días escuché una conferencia de Jesse Shapiro que, junto a Matthew Gentzkow, es uno de los economistas más destacados en el estudio de los medios de comunicación desde la perspectiva de la economía industrial y discutía los motivos que hacen este mercado distinto. Por ejemplo, la pluralidad de puntos de vista es algo que valoramos de por sí y no solo el número de empresas en el mercado. La primera reacción de muchos economistas sería decir que si hay demanda por una manera determinada de mostrar las noticias algún medio la explotará. Sin embargo, esta idea es errónea. Primero, trabajos como Mullainathan y Schleifer (2005) han mostrado que la competencia conlleva una polarización de los medios de comunicación, lo que es una aplicación del principio de máxima diferenciación. Segundo, existen externalidades que el editor de un medio de comunicación no tiene necesariamente en cuenta. Estas externalidades van desde vigilar la acción del gobierno (y de la oposición) hasta contribuir al proceso democrático. Gentzkow, Shapiro y Sinkinson (2011), por ejemplo, mostraban utilizando datos de periódicos locales americanos durante el siglo XIX y XX que tener más medios de comunicación (y más diversos) aumenta la propensión a votar, aunque curiosamente no tiene un efecto estadístico en el resultado de las elecciones.

Desde ese punto de vista, uno podría pensar que un concurso como el planteado podría ser una buena manera de reducir estas externalidades y conseguir una mejor configuración de los canales. Desgraciadamente, sabemos muy poco sobre cuál es la pluralidad “óptima” de este mercado ni el tipo de contenidos que generan las mayores externalidades. Y, por tanto, nada garantiza que un concurso aún con la mejor voluntad del mundo lo pueda hacer mejor que una simple subasta. Así, quizás una subasta (imponiendo unos límites a la concentración del mercado resultante) habría sido el menor de los males. Además, si como apuntan algunas fuentes, las licencias se podrán ceder a otras empresas, lo que el gobierno habría hecho es beneficiar a algunos a costa del contribuyente, a pocas semanas de unas elecciones. Vamos, la misma historia de siempre.

En unos días terminan las votaciones para los Premio Bitácoras 2015. NeG está cerca de llegar a ser uno de los tres finalistas en la categoría de Economía. Si crees que lo merece, no dudes en votarnos.

Votar en los Premios Bitacoras.com

Daniel Garcia noviembre 5, 2015 a las 16:27

Hola Gerard,
Obviamente, estoy de acuerdo con tus conclusiones. Pero creo que conviene aclarar una cuestión:
La evidencia empírica al respecto del efecto de la concentración de capital en la pluralidad de los medios, es como mínimo, no concluyente. Los mismos Gentzkow y Shapiro tienen otro artículo (goo.gl/KiXLIH) en que estudian el uso de “jerga de partido” en los medios para construir un índice de sesgo político (por ejemplo, un periódico que hable de “salarios indignos” o “pobreza” será más de izquierda que uno que hable de “flexibilidad salarial” o “riqueza”). Encuentran que el sesgo de cada periódico tiene que ver con la demanda local pero no con la identidad del propietario.
Esto parece ser el caso en España, donde uno espera un tipo de noticias muy distintas en LaSexta o A3 y en Cuatro o Tele5.

Gerard Llobet noviembre 5, 2015 a las 16:36

Daniel,
Por supuesto. Pero eso no contradice en nada lo que discuto en mi entrada. Sus trabajos muestran que los propietarios de los medios de comunicación responden a la visión política de sus potenciales clientes pero no que exista un nivel óptimo de pluralidad que es lo que discuto aquí. En otras palabras, no sabemos si existe demasiada pluralidad como predicen Mullainathan y Schleifer (2005) o demasiada poca.
Mi discusión sobre la concentración tiene que ver con poder de mercado, no pluralidad.

Guillermo noviembre 5, 2015 a las 18:09

Estando muy de acuerdo con el artículo, no acabo de ver que una subasta sea la solución porque las empresas más poderosas del sector estarán a priori en mejor disposición de ofrecer más por una licencia. Es verdad que hablas de imponer límites a la concentración, pero creo que la paradoja no se resuelve con esa observación entre paréntesis

Jose Pablo noviembre 6, 2015 a las 03:03

Guillermo, si el operador A estaba dispuesto a quedarse la licencia por más dinero da igual que se la adjudiques al operador B. Al día siguiente lo más sensato que puede hacer el operador B es vendérsela a A y embolsarse la diferencia. La diferencia entre lo que A y B están dispuestos a pagar es, lo mires como lo mires, una “subvención” a B.

En este caso la ventaja de vender las cosas a quien más esté dispuesto a pagar por ellas (la solución por defecto, la carga de la prueba está en quien se la salte) es evidente: el Estado (o sea, todos) ingresa más. Y sí, efectivamente, si lo que te preocupa es la competencia para eso está (o deberían estar) los tribunales de defensa de la competencia. Sencillo y claro.

Los políticos adoran la discrecionalidad porque la capacidad de ser arbitrario es la esencia misma del Poder. Las “externalidades” y la G como componente, inapropiada, del PIB (en tiempos más sensatos no estaba ahí), son la puerta por la que la discrecionalidad se cuela en los mejores castillos institucionales (blame the economists) y, solo por eso, debería estar prohibido mencionarlas (incluso en las pocas ocasiones en las que hace sentido).

fanboy noviembre 5, 2015 a las 19:02

Y si hay tantas dudas ¿Por que no subastar por dinero puro y duro? Al menos eso si que sabemos que mas es mejor :D

Luis Palacio / DigiMedios noviembre 5, 2015 a las 20:17

Se me ocurren tres reflexiones:
1) Cada reparto de licencias -vía concurso o subasta- debería exigir un justificación “industrial” previa. En los últimos años se han concedido numerosos canales de TDT para ampliar el pluralismo, a cuento del dividendo digital,… Algunos de los operadores que obtuvieron las licencias -Prisa, Imagina/Globomedia, Vocento y Unidad Editorial- fueron incapaces de rentabilizarlos y terminaron vendiéndolos o alquilándolos ¿No será que no hay mercado suficiente? ¿Que la inversión publicitaria es insuficiente? De la demanda del consumidor, ni hablamos; sólo basta con mirar las cuotas de audiencia de muchos de ellos.
2) Parece razonable que las licencias que no se puedan explotar de forma rentable, vuelvan al Estado y que este decida cuándo es el mejor momento de ponerlas en circulación de nuevo. En este sentido, quizás sea mejor la vía del concurso que parece más reversible.
3)Resulta un poco raro que el incumplimiento reiterado de la normativa audiovisual (horarios protegidos, publicidad encubierta, límites de publicidad), solo sea multado por el regulador y no se traduzca -no ya en una pérdida de la licencia, que, quizás, debería- sino al menos en un handicap a la hora de concursar o de participar en una subasta, según sea el caso.

Gabriel Doménech Pascual noviembre 9, 2015 a las 19:01
NaBUru38 noviembre 17, 2015 a las 17:18

COn la cantidad de canales disponibles, habría que repartirlos entre numerosos grupos, no entre dos.

Y además sería interesante ofrecer canales a organizaciones sin fines de lucro, en particular aquellas que se comprometan a emitir programas educativos y culturales en vez de entretenimiento barato.

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