De los creadores de las Radiales llegan… los Pagos por Disponibilidad

El gobierno lo dejó claro en su anuncio. Se trata de llevar a cabo inversiones en infraestructuras por importe de 5000 millones de euros sin que eso incremente el déficit público y, por tanto, sin influir en los objetivos de déficit comprometidos con Bruselas. La estrategia es conocida: las empresas construirán las carreteras o autopistas y el Estado pagará por el mantenimiento durante los próximos treinta años. Un ejemplo. Supongamos que construir una autopista cuesta 1000 y su mantenimiento es de 100 al año durante 10 años. Bajo este esquema (e ignorando los intereses), cada año el Estado pagará a la empresa 200 bajo el dudoso concepto de "mantenimiento".

Si esto suena a ficción contable es porque lo es: en este ejemplo el Estado se ha endeudado encubiertamente en 1000 con la empresa, a la que paga una cuota anual de 100. Esta idea ya existía en España. Algunos hospitales que se construyeron en Madrid en la época de Esperanza Aguirre también utilizaban esta ficción y otras comunidades autónomas hicieron contratos parecidos. El caso más llamativo, sin embargo, es la autovía M-45 que, como he discutido en algunas ocasiones (por ejemplo aquí), ha sido ruinosa para la Comunidad de Madrid. Esta autovía utiliza un peaje en la sombra. Es decir, la concesionaria recibe un pago cada vez que un coche la utiliza. El tráfico ha sido mucho mayor del “esperado”, generando pingües beneficios. Uno podría argumentar que la empresa ha tenido suerte y que también existía el riesgo de que el tráfico hubiera sido menor. Esto, en la práctica, no es cierto. La necesidad de renegociar una concesión que no cumple con los ingresos esperados hace que la empresa anticipe que nunca perderá dinero. En España esta renegociación, además, se ha hecho bajo la amenaza de la invocar la Responsabilidad Patrimonial de la Administración bajo la cuál la empresa sería compensada por su inversión y que es algo que sabemos bien del caso de las radiales de Madrid, el almacen Castor o TP Ferro.

Este argumento, junto con el hecho de que el mantenimiento es fácil de controlar por parte de la Administración y que el tráfico de una autovía depende muy poco de las acciones que pueda tomar una empresa, hace poco deseable la existencia de concesiones como las anteriores, tal y como discutía en otra entrada anterior. No tiene sentido que la empresa asuma el riesgo de una demanda que no controla y su compensación debe hacerse de acuerdo con el coste de la construcción. Los economistas hace tiempo que recomendamos esquemas como el “Least Present Value Revenue”, que condiciona la duración de la concesión a los ingresos que la empresa recibe (ver el libro Engel, Galetovic y Fisher (2014)). Si el tráfico es mayor del esperado la duración se reduce y si es menor se alarga.

El nuevo esquema que el gobierno propone minimiza algunos de estos problemas. Las concesionarias recibirán pagos que no están relacionados con el tráfico sino con la calidad del mantenimiento de la infraestructura. Es lo que el gobierno ha llamado pagos por disponibilidad. El argumento es que dado que las empresas tendrán un flujo de ingresos predecible evitaremos situaciones de beneficios extraordinarios o pérdidas que conlleven la renegociación de la concesión. Eso, junto con la competencia en el periodo de adjudicación debería minimizar los beneficios de las empresas.

Desgraciadamente, este tipo de mecanismo no es la mejor manera de acometer este tipo de inversiones, por mucho que se esté utilizando en otros países (generalmente con una calidad institucional mejor que la nuestra, por cierto). Existen varios motivos. Primero y más importante, ¿a quién le puede parecer que falsear la contabilidad pública comprometiendo ingresos públicos durante los siguientes treinta años para reflejar un endeudamiento menor es una ventaja para un país?

Segundo, una concesión que incluya en el mismo paquete la construcción y el mantenimiento de una infraestructura solo tiene sentido si existen sinergias entre las dos fases del proyecto, algo que no parece muy relevante en el caso de las carreteras. Cuando estas sinergias no existen, es mejor y más transparente licitar la construcción por un lado y el mantenimiento por el otro. Así se escoge la mejor empresa para cada tarea.

Tercero, el endeudamiento público habitualmente está sujeto a menores tipos de interés que el endeudamiento privado. Y, por supuesto, los intereses que la empresa paga se trasladan al precio que termina pagando el Estado por la infraestructura.

Cuarto, compromisos a treinta años reducen la competencia en el futuro encareciendo las posibles mejoras que se quieran acometer en el futuro. Supongamos, por ejemplo, que diez años después de la construcción de una autopista es necesario ampliarla. En ese caso la empresa que ya gestiona la infraestructura tendrá ventajas a la hora de ganar la correspondiente licitación. Abrir el proyecto a una segunda empresa es complicado y si para ello se tuviera que resolver el primer contrato, la empresa original se beneficiaría de las ventajas mencionadas anteriormente relacionadas con la renegociación.

Quinto, este tipo de concesiones no resuelve el problema principal que tienen las infraestructuras en España. En ningún lado se tiene en cuenta si son necesarias o no. De hecho es sintomático que el gobierno anuncie que va a invertir 5000 millones pero que los proyectos que se van a llevar a cabo se determinarán más adelante. ¿No habría sido mejor empezar determinando qué proyectos tienen una rentabilidad social suficientemente alta que compense su construcción? Como siempre, el análisis coste-beneficio está ausente en las inversiones públicas de este país.

Y es que no está claro que sea prioritario para España tener muchas nuevas infraestructuras (aunque pueden ser necesarias intervenciones puntuales y mejorar el mantenimiento de algunas). Tal y como conté en una entrada anterior, la dotación de autopistas en España compara bastante bien con la de la mayor parte de los países europeos.

E invertir en carreteras implica no invertir en I+D, a pesar de la situación lastimosa de España a nivel internacional, educación, etc. Pero me imagino que eso es más difícil de esconder en las cifras de endeudamiento público.

También existen dudas sobre los puestos de trabajo que este nuevo plan de inversiones públicas generará. En una ejercicio más de entusiasmo que de realismo, se habla de que se crearán unos 189.200 puestos de trabajo. Por un lado, parece razonable esperar que, con suerte, serán la mitad. Por el otro, hablar de puestos de trabajo en una tarea que será temporal es convenientemente engañoso. Si se hablara de empleos-año quizás los titulares no serían tan atractivos.

Termino volviendo a lo que, probablemente, es el mayor problema de la inversión en infraestructuras en España: la falta de evaluación económica de los proyectos, tanto antes como después de que se lleven a cabo. Ideas para introducir este tipo de análisis existen y, en particular, recomiendo las sugerencias que Ginés de Rus escribió a raíz de las últimas elecciones. Lo que no hay es voluntad política de atarse las manos invirtiendo en lo que realmente es necesario. No se trata de cuánto invertir sino de en qué.

Hay 21 comentarios
  • .... la dotación de autopistas en España compara bastante bien con la de la mayor parte de los países europeos...No lo parece mirando el gráfico que interesa (km por habitante) que nos dice que tenemos el DOBLE que Francia y Alemania. Es de locos. La razón es clara. Madrid radial. Un dispendio que solo beneficia a una ciudad y hace transcurrir miles de km por inmensos espacios vacíos. El mismo discuso es válido para ese dispendio llamado AVE.

    Queda en el aire una pregunta ¿Son tan lerdos en Bruselas?

    • De los más de 12000 km de autopista que hay en España, la red radial (A1 a A6 y sus AP anejas) suman menos de 4000. Y decir que sólo benefician a Madrid es ignorar que suponen el principal eje de comunicación entre, por ejemplo, Córdoba y Sevilla, LLeida y Barcelona, Zaragoza y Barcelona, Sevilla y San Sebastían...

      El elevado número de autopistas en España es consecuencia de la política que se ha seguido de asegurar que llegue al menos una a cada capital de provincia. No todo es culpa del centralismo.

  • Ahora entiendo por qué el año pasado asfaltaron innecesariamente el tramo de la M-45 desde más allá del Ensanche de Vallecas a Getafe, vías de servicio incluidas. Nunca vi un firme tan perfecto siendo sustituído por uno nuevo.

  • Me surgen algunas dudas al leer el artículo

    * ¿la no consolidación es ficción contable? Más allá de que la contabilidad es en si misma un mera representación de la realidad (y no la realidad misma), el problema aquí será realmente la asunción de riesgos por el concesionario que en su opinión no es tal.
    *Asumir obligaciones a 30 años sin duda complica y compromete la gestión futura pero ¿debe pagarse una inversión con ingresos corrientes?
    *¿Las concesionarias no pueden gestionar el tráfico vía precios? ¿la demanda es inelástica?
    *¿los pagos por disponibilidad no llevan existiendo acaso años en España?¿No se usaron ya en la reforma de las autovías de primera generación?

    A mi entender basicamente nos enfrentamos a varios puntos conflictivos:
    *Un problema de fondo de la contratación pública respecto al carácter público de los activos y su reversión obligatoria a la Administración que genera un incentivo perverso a bajas excesivas.
    *Un problema conyuntural con una crisis demasiado fuerte y prolongada que ha destrozado previsiones de ingresos (ya infladas por el anterior).
    *Una insuficiente tecnificación de la planificación (aunque esto no es facil) unido al nunca facíl equilibrio entre inversiones en infraestructura vs. "inversión"/gasto social (o hard vs. soft que dirían los anglosajones).

    En definitiva tampo debe eliminarse la posibilidad de recurrir a un intrumento de gestión que bien utilizado permite promover inversiones en contextos de endeudamiento restringido.

  • Muchas gracias Gerard. Estas entradas son muy necesarias, para crear debate y conciencia de los atropellos que están haciendo con nuestro dinero.

    Esta frase:

    "Quinto, este tipo de concesiones no resuelve el problema principal que tienen las infraestructuras en España. En ningún lado se tiene en cuenta si son necesarias o no. De hecho es sintomático que el gobierno anuncie que va a invertir 5000 millones pero que los proyectos que se van a llevar a cabo se determinarán más adelante"

    Es para irse de este país. Lo que tienen claro son los maletines que se llevarán con todo esto. Eso seguro.Cómo es posible que toleremos que nos gobierne gente que funciona así. Y no son hechos aislados, es que llevamos una época, que con burbuja y sin burbuja, el PP-SOE tienen cada gestión, que es de juzgado. Tenemos que salir a las calles como en Corea del Sur. Por cierto, siempre con las mismas empresas, ACS, etc. Ni una más de estas nunca!!! Eso si , recortar I + D o Educación si, pero tanto despilfarro de todo tipo, como este ejemplo, de eso recortes cero. Que escándalo. Esto es de para meterlos en la cárcel y tirar la llave.

  • El tráfico no se puede prever: como no se puede prever la demanda de acero inoxidable, de petroleo o de un medicamento contra el cancer.

    Dios nos libre de un sistema donde, siguiendo tu consejo, sea el estado el que asuma el "riesgo de demanda" de esos casos.

    Todo el sistema funciona mal porque el cliente es el estado (cuyo papel debería limitarse a mantener un derecho de reversión si no se mantiene la infraestructura en condiciones).

    Lo que disciplinaría todo el sistema es que fuera el propio tráfico el que pagase peajes (los peajes al sol mucho mejor que a la sombra). No se acaba de entender porque se debe financiar el transporte privado en automovil con los PGE ni por qué debo yo correr como contribuyente el riesgo de demanda del que libras a las empresas del sector.

    Respecto a los anáisis coste-beneficio (ánimo, no desfallezcas!!) creo que tienen muchos problemas:
    * Sus variables clave (tasas de descuento, vidas útiles, tráfico y crecimiento del tráfico) son o "entelequias metafísicas" o variables inobservables ex-ante
    * Cualquier analista hábil puede conseguir que den "lo que sea necesario"
    * Tienen un tufo a "economia planificada soviética" que ...

    Mucho mejor el sistema que empleamos para los otros casos: particulares pagando el precio y riesgo empresarial puro de quien ofrece el producto

    Respecto a lo de "falsear la deuda pública" ¿has echado un vistazo a nuestro sistema de pensiones?

    • Hola Jose Pablo,
      Como siempre, gracias por aportar la visión nihilista del mundo que esperamos de ti. En este caso, sin embargo, me preocupa que te has dejado llevar demasiado por la retórica y que tus comentarios rozan la superficialidad de las tertulias televisivas.
      Así, tus afirmaciones son puramente dogmáticas y se contradicen con la evidencia existente. Por ejemplo, no es cierto que las variables clave sean entelequias metafísicas. Como hemos contado en otras entradas, los estudios que se hacen ex-ante sobre las autovías gestionadas por los gobiernos, subestiman la demanda en promedio en cerca del 9% (ver aquí http://nadaesgratis.es/gerard-llobet/sobre-jarrones-chinos-errores-estadisticos-e-infraestructuras), lo que no parece tan horrible y en todo caso, va en la dirección de dejar de hacer autovías que podrían ser útiles y permite ordenar los proyectos de mejor a peor. Deberías tener un poco más de fe en el resto de los economistas.
      Tampoco es cierto que la iniciativa privada sea mejor a la hora de construir y gestionar estas autopistas. Los estudios existentes muestran que en las autopistas de peaje los errores son mucho más grandes y, además, tienden a sobreestimar el tráfico (entre un 25% y un 33%). Y, por cierto, esta evidencia no proviene únicamente de España, sino de una muestra de países de la OCDE.
      Tampoco debemos resignarnos a que cualquier analista hábil pueda conseguir que los estudios den "lo que sea necesario". Precisamente, lo bueno de los análisis coste-beneficio es que vale con ver los supuestos que se utilizan para dar o no credibilidad del estudio y cuando los resultados se cocinan es fácil de detectar (como ejemplo, ver aquí http://nadaesgratis.es/gerard-llobet/cuando-el-papel-lo-aguanta-todo). Valdría con que fuera obligatorio explicitar los supuestos para replicar los resultados. Y si con esto no te alcanza, siempre está la propuesta de Bent Flyvbjerg que directamente propone que manipular estos estudios sea delito.
      Por último, el comentario acerca del sistema de pensiones completamente irrelevante para lo que discuto en mi entrada. Sí, es agujero no se refleja en la deuda, pero ese no era el debate. Mi argumento era que si el motivo para escoger una opción sobre la otra es que así no cuenta como deuda pública tenemos un problema.

      • Gerard,

        Aunque las falacias "ad-hominen" no es algo que se espere de tu nivel en los debates, la "deriva nihilista" es una observación ciertamente lúcida que yo también había notado.

        Respecto al contenido:

        la "entelequia metafísica" a la que me refiero es el empleo de una tasa única de descuento en análisis multiperiodo. Ni siquiera la teória básica detras del valor temporal de los flujos permite depender su empleo en análisis multiperiodo pero es que, además, incluso el modelo "monoperiodo" es discutible. Lo que si es real es que los empresarios del mundo (los reales) no toman decisiones de negocio basándose en ese tipo de análisis (sí los banqueros y los consultores, pero los "dueños" e incluso los "gestores" contemplan esos análisis con una conmiseración que roza la risa abierta.

        Respecto a la revisión de los estudios hay que reconocer que es un ejercicio "agotador" y que acaba recordando a Reagan: "An economist is someone who sees something that works in practice and wonders if it would work in theory"

        Y es que ya tenemos una "práctica" que funciona!!. En múltiples negocios que requieren una fuerte inversión con análisis ex-ante y fuerte incertidumbre la iniciativa privada ya asume esos riesgos ... y funciona!!.

        • [Sé que las entradas por partes van contra la política editorial. Apreciaría y agradecería la benevolencia del moderador en este caso].

          Explícame por qué no sirve para las carreteras un modelo que ya empleamos en el petroleo o los medicamentos contra el cancer o, por emplear un ejemplo más cercano, el transporte eléctrico:

          1.- Que sea la iniciativa empresarial privada la que plantee nuevos tramos a construir. Este punto de partida ya es una garantía sobre la utilidad real de las infraestructuras.

          2.- Que ese proyecto deba pasar los filtros de aprobación necesarios (estudios de impacto ambiental, de utilidad pública, etc...). El papel del estado pasa de "promotor", que no se entiende, a puro "regulador".

          3.- Que ya en funcionamiento sean los usuarios los que paguen por su uso. No encuentro ninguna razón para que no sean los usuarios quienes asuman el coste "de mercado" de la incertidumbre en la demanda como no encuentro razón para que el gobierno subvencione el transporte privado por carretara y no, por ejemplo, el transporte de electricidad.

          Cabe debatir si hablamos o no de un monopolio natural (yo creo que si) y si, por tanto, la tarifa debe ser "regulada" y me parece muy sensato, desde luego que tenga un tramo "de capacidad" (una remuneración por disponibilidad) y un tramo "de uso"

          4.- Que si no funciona se venda a pérdidas a revierta al estado si no se conserva adecuadamente.

          Creo que es mejor dejar que la realidad "actúe" que tratar de reproducirla con modelos.

          • José Pablo,
            La respuesta a tu pregunta es que eso NO funciona. La iniciativa privada tiende a sobreestimar la demanda, tal y como te mencionaba en mi respuesta anterior. El motivo y las consecuencias que hacen que esquemas como los que tu propones no sean adecuados los explicamos en el siguiente artículo.

            http://www.cemfi.es/~llobet/elephants.pdf

            ¿A qué se debe? A la responsabilidad limitada de la empresa y a que ésta no se lleva todo el excedente social que genera su infraestructura (vía tarifas, por ejemplo). Ambos supuestos son difícilmente rebatibles y de hecho el segundo lo reconoces tu mismo cuando hablas de regular el precio. Pero incluso si el precio del peaje fuera libre surgiría el mismo problema.

            • Gracias por el artículo Gerard, totalmente de acuerdo que el sistema de "concesiones" no funciona como no lo hará ninguno que, en el fondo mantenga la titularidad pública de la infraestructura.

              A lo que yo me refiero no es un contrato de concesión por un periodo a cambio de un acuerdo sobre peajes. Lo que digo es que la infraestructura sea privada desde el principio y permanezca privada hasta el final del mundo.

              Es el sistema que empleamos para las redes de transmisión y distribución de electricidad y el que empleamos para los pozos de petroleo o los medicamentos contra el cáncer y, por supuesto que en ninguno de estos casos el inversor "captura todo el excedente social que genera su infraestructura" o su inversión en I+D, esa es la magia del capitalismo, que todos optienen más valor del que pagan.

              Y la sobre estimación de demanda es irrelevante. Si Warren Buffett tuviera que valorar una infraestructura de ese tipo (y, con todo el respeto y el cariño, yo preferiría que lo hiciera Buffett y no Gerard) en lo que emplearía tiempo no sería en acertar en la predicción de tráfico (actividad fútil donde las haya) si no en establecer la "demanda mínima" (adoptando las hipótesis más negativas razonables en su modelo de tráfico) y descontando esos flujos a una "tasa libre de riesgo" (y, por cierto, variable para cada periodo considerado).

              Acertar (o no) con la demanda real es irrelevante en la decisión ex-ante.

              • El argumento de nuestro trabajo aplica también al caso en que la infraestructura es de "propiedad" privada y, por tanto, no revierte nunca al estado. Basta con que la empresa no pueda internalizar algunas de las ganancias de su inversión, por ejemplo, porque no puede discriminar precios como le gustaría o este precio está regulado por debajo de la disponibilidad a pagar de los consumidores.

  • "Supongamos, por ejemplo, que diez años después de la construcción de una autopista es necesario ampliarla".
    Si es necesario ampliarla es porque está saturada, ¿el pago por disponibilidad no debiera haber disminuído al haber caído que los índices de calidad? ¿No sería eso un incentivo a la concesionaria para que amplíe la autopista a su cargo por haberle resultado "demasiado bien"?

  • Muy bien artículo. Las autopistas deben incorporar a los presupuestos el gasto que generan. Todo lo demás es ficción contable.

    En el aspecto positivo, la responsabilidad patrimonial de la Administración fue derogada con la Ley 40/2015 .

    Por tanto, yo propondría hacer autopistas de peaje normales, ahora que el Estado no tiene obligación de rescatarlas. Además, así pagarían por su uso quienes la usan, no todos los contribuyentes.

  • Gerard,

    Post interesantísimo...como siempre.

    Un comentario , tal vez sería mas visual si muestras los dos gráficos de autopistas por km2 y millón de habitantes en una sola matriz (con cada una de estas dimensiones como ejes) ya que así se vería claramente como España es con Luxemburgo el "lider" destacadísimo en la esquina superior derecha (y el caso de Luxemburgo es evidente que no es comparable por su situación como encrucijada de caminos de Europa)

  • "Una concesión que incluya en el mismo paquete la construcción y el mantenimiento de una infraestructura solo tiene sentido si existen sinergias entre las dos fases del proyecto, algo que no parece muy relevante en el caso de las carreteras."

    Pienso que sí hay. No es raro que el constructor de una obra pública lo haga a bajo costo, generando un mayor costo de mantenimiento. Si una empresa se encarga de la construcción y mantenimiento, buscará un mejor equilibrio entre los costos de construcción y mantenimiento.

  • Muy buena entrada Gerard,
    Para los que les guste la historia, hay un articulo muy bueno de John Wallis (Constitutions, Corporations, and Corruption: American States and Constitutional Change, 1842 to 1852).
    Ahi se habla del mismo problema que este post. Los estados americanos querian construir canales de navegacion, pero no querian subir los impuestos ni aumentar el deficit, asi que crearon compañias publicas que emitian bonos, con los que pagar la construccion de la infraestructura. Cuando las cosas iban bien fue la panacea, pero cuando vino la crisis y los costes fueron mucho mayores que los beneficios, las empresas quebraron arrastrando a los estados. Esto llevo a que las constituciones de los estados se reformaran para que incluyeran clausulas que no permitieran este tipo de endeudamiento ficticio.
    Para los que quieran algo mas cercano, pueden leer a Capel (Los proyectos del ingeniero militar Sebastián Feringan (1741) y de Francisco Boizot (1774) para el trasvase de los ríos Castril y Guardial), sobre el Real Canal de Murcia. Una obra que fue ruinosa, y
    que se presupuesto en 60 millones de reales, pero nunca se termino. Para hacer una idea, en esa epoca toda la deuda extranjera del imperio ruso eran unos 15 millones de reales. Pero como en España venia la plata de America, el estado transformo los bonos de los inversores en perpetuidades, en lugar de declarar bancarota, y la leyes nunca se reformaron... y asi hasta hoy.

    Un saludo,

    Jose

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