(Regina Grafe, profesora de historia económica en Northwestern University --una excelente universidad al norte de Chicago-- y autora de Distant Tyranny, un análisis del retraso español tras el siglo de oro, participa en nuestra conversación sobre el libro de Acemoglu y Robison y argumenta que la causa del retraso económico histórico de España no fue el excesivo absolutismo, sino la excepcional fragmentación de los mercados en la época, y usa esta discusión para iluminar los actuales problemas institucionales.)
Me enteré tarde de la discusión de Mayo acerca del libro de Acemoglu y Robinson . Pero, como algunos trajeron mi libro Distant Tyranny a esta discusión, respondo a modo de postscriptum. Nadie puede dudar que tanto la calidad de las instituciones como la transparencia en el ejercicio de sus funciones sean claves para el crecimiento. Mucho menos cuando se trata del área de la administración pública a todos los niveles, donde no se ha hecho casi nada como bien dice Luis. El punto es: ¿Cuál es el origen de la poca calidad y corrupción de las instituciones políticas españolas?
Con este problema Acemoglu/Robinson no nos ayudan. Nos ofrecen una serie de anécdotas históricas que supuestamente sirven como ejemplo de las instituciones “inclusivas” u “excluyentes”. Los términos están mal definidos como ya ha explicado Fukuyama.
Y los ejemplos históricos sirven para poco. ¿Un Reino Unido del siglo XVIII, donde un 2% de la población tenía voto y el Parlamento estaba perfectamente controlado por terratenientes que impusieron una de las expropiaciones mas grandes de la historia (los enclosures parlamentarias) y una carga fiscal regresiva más alta que en ningún otro país Europeo (entre dos y tres veces la española de ese tiempo) como ejemplo de inclusive institutions? Vaya salto argumentativo. Echar la culpa al absolutismo (ilustrado o no) y todo lo demás son “critical junctures” (¿de qué y cómo?) y “path dependence”; es fácil pero no es ni teoría económica ni históricamente correcto.
¿Cómo entonces podemos saber quién ‘corta el bacalao’ de verdad en un sistema político económico? Prefiero la vieja idea de que quien controla los recursos fiscales tiene el poder. Desde luego tiene razón Jorge Bielsa que comentó que la existencia de los caciques locales no significa que no haya “absolutismo” (en el sentido de poder central abusivo excesivo). Sabemos muy bien que muchos regímenes se ponen aun más abusivos porque de hecho son débiles y necesitan de los caciques locales a quienes les “pagan” para hacer el trabajo sucio.
Pero en la España de los siglos XVI-XVIII el poder de recaudación y el control sobre la deuda “soberana” (que no era tal, claro) recaía en gran parte en los municipios y en algunos casos también en los territorios históricos. (Y antes de que pregunten: lo que venía de América era poco después del siglo XVI) Es decir, el supuesto absolutista nunca tuvo el control de la caja para empezar. Esto no es ninguna tesis innovadora que cuestiona toda la historiografía anterior. Es lo que los historiadores españoles llevan diciendo desde hace años. Es simplemente una interpretación nueva que encaja con los datos que nunca encajaban.
Lo que sí significa, es que en España el retraso económico histórico no viene de unas instituciones absolutistas sino de una fragmentación fenomenal de los mercados (todos, de factores, de bienes, financieros ...) que tuvo su origen precisamente en el control fiscal de los poderes locales y territoriales. Tomen cualquier papel de un archivo histórico español y lo más probable que encuentren es una queja que no puede vender el vino en el pueblo de al lado porque no está en la botija correcta, o porque está prohibido, o porque paga cuatro veces los impuestos o….
Dicho esto, ¿importa la historia del atraso español como la describo en Distant Tyranny para entender los problemas de ahora? Con cautela, diría que sí. La conclusión de mi libro no es que hace falta centralismo, como algunos han argumentado, sino que hacen falta competencias bien definidas entre los distintos niveles de administración – llamémoslo un federalismo al fin. El problema hoy es distinto ya que ni los municipios ni las autonomías realmente tienen la prerrogativa fiscal. Irónicamente esto es peor, porque el contribuyente no puede entender por qué paga la mayoría de sus impuestos al estado cuando muchos servicios los prestan los municipios o las autonomías. Es más, todos se sienten maltratados porque piensan que pagan las facturas de otros (y a esto los españoles tienen tanta alergia como los alemanes). Lo que tampoco funciona es la descentralización asimétrica (que sí parece que viene directamente del antiguo régimen) en la que instituciones del mismo nivel tienen competencias (y gastos) desiguales y cada uno negocia con el “centro” por sí mismo. (Tampoco funciona en Canadá o Reino Unido, no es un problema específico español).
Entre estos dos problemas estructurales (y hay otros como sabemos todos) ya hay un nivel de moral hazard suficiente para explicar la falta de legitimidad que siempre es la base de la corrupción. ¿No será acaso que los municipios se aprovecharon de la posibilidad de recalificar tierras urbanizables (entre otras razones) porque era una manera de agrandar el poder local cuando no podían controlar las tasas impositivas? Más población = más necesidad de infraestructura = más trabajo para ‘el cuñado’. ¿No será acaso que la expansión urbanística creaba rentas en las cajas de ahorro, que a su vez debían su negocio al alcalde que podía presionarles para financiar cualquier tontería? ¿No será acaso que cuando la música paró, la culpa se podría echar a los otros, los municipios y autonomías al estado, el estado a las autonomías, los vascos a los extremeños….?
Yo estoy de acuerdo con Acemoglu&Robinson en que no ayuda mucho hablar de “cultura”. Si un 75% de los jóvenes españoles aspiran a un trabajo de funcionario en la administración pública (número tremendo citado en los comentarios) es que los chicos entienden los incentivos económicos. Como consecuencia de los problemas estructurales hay moral hazard, y donde hay moral hazard hay corrupción, gasto innecesario etc. Es decir la administración se lleva del PBI más de lo que debería, de la misma manera que en muchos países la banca se lleva más de lo suyo y todos quieren conseguir un curro en la banca.
Pero A&R se equivocan si creen que la vieja historia del absolutismo (ilustrado) explica algo. En España llevan dos siglos y medio con este análisis y pareciera que no ha ayudado mucho, y me temo que tampoco ayudará de la mano de A&R. El viejo Feijóo se quejaba que en España es suficiente que una idea sea innovadora para que la rechacen. Yo no creo que Feijóo tenía razón en el siglo XVIII y prefiero pensar que menos razón tiene hoy.