Riesgo e Incertidumbre: Buscando Robustez en la Política Fiscal (III)

Durante las dos últimas semanas, motivado por nuestros problemas presupuestarios agudizados por la crisis griega, he hablado en cierto detalle sobre la importancia de evaluar el riesgo y la incertidumbre en la gestión de la política fiscal (parte primera y parte segunda, más un apéndice sobre cuándo es mejor realizar el ajuste).

Las lecciones principales habían sido:

1) Cualquier política fiscal debe de considerar un escenario de riesgos completo, es decir no solo una senda de futuro sino la distribución completa de posibilidades.

2) La dificultad en predecir el futuro suele llevarnos a ser más cautelosos. Por tanto, el que no sepamos con seguridad que va a pasar es, en general, un argumento para más consolidación fiscal, no menos.

3) Dado que en realidad no tenemos riesgo sino incertidumbre (no sabemos o es muy difícil asignar probabilidades a los distintos escenarios de futuro), esto nos debe hacer ser aún más cautelosos e intentar evitar los peores casos.

4) Un programa bien diseñado de consolidación fiscal, lejos de dificultar la salida de la crisis actual, puede ser un instrumento clave en el sostenimiento de la recuperación.

Termino esta serie enlazando estas lecciones con el diseño de instituciones que permitan una política fiscal más fructífera.

Una de las grandes lecciones de la ciencia económica moderna es la importancia de establecer reglas de comportamiento para la política económica. La razón principal fue expuesta por Finn Kydland y Ed Prescott en un famoso artículo en 1977 y se centra en el problema de inconsistencia temporal.

Un ejemplo clásico de este problema es la imposición de los rendimientos del capital. Imaginémonos que somos un país que quiere crecer y que para ello vamos a incentivar la inversión en capital. Una manera sencilla de conseguir este objetivo es bajar la imposición a las rentas del capital, por ejemplo, reduciéndolas a cero (para los más técnicos de nuestros lectores: esto es la prescripción del enfoque de Ramsey de imposición optima en muchos casos de interés). Pero una vez que los inversores han acumulado el capital, el gobierno de nuestro imaginario país se enfrenta a una curiosa situación. Ahora que el capital ya está instalado, se le puede imponer sin generar distorsiones porque los propietarios de capital no pueden responder cambiando sus decisiones de inversión pasadas (para simplificar el argumento, estoy olvidándome de las decisiones de inversión futuras, con unas cuantas matizaciones el argumento que estoy presentando no cambia). Por tanto, si el gobierno reniega de su promesa inicial y comienza a imponer, puede bajar los impuestos al trabajo, que sí que crean distorsiones ex post. Es decir, que un gobierno benevolente, que tiene únicamente en mente el bienestar de sus ciudadanos, tiene un incentivo a anunciar una baja imposición del capital y renegar más tarde de su promesa inicial. Por supuesto, los agentes entienden este incentivo y nunca invierten ex ante, con lo que se frustra el crecimiento del país, ya que saben que la promesa del gobierno no se puede cumplir. Es importante notar que el argumento no depende de tener unos políticos corruptos o mentirosos: de hecho, el problema de inconsistencia temporal surge precisamente porque los políticos están intentado maximizar el bienestar de los ciudadanos.

Más cercano a la discusión que tuvimos anteriormente sobre la consolidación fiscal es el tema del balance intertemporal del déficit público. En un amplio abanico de modelos es óptimo tener un déficit durante las recesiones y un superávit durante las expansiones ya que esto ayuda a que las familias puedan alisar su consumo a lo largo del tiempo. Sin embargo, en la práctica, es muy fácil tener déficits en las recesiones pero extraordinariamente difícil tener superávit en las expansiones ya que las tentaciones políticas en una democracia moderna de bajar los impuestos o de incrementar el gasto cuando hay recursos disponibles para financiar estas medidas es casi irresistible. Aquellos ministros de hacienda que intentan mantener la disciplina en medio de una gran expansión son acusados, de manera casi unánime, de despiadada maldad. Esto es precisamente la razón por la que España se embarco en los años anteriores a la crisis en reducciones de impuestos (400 euros) o medidas de gasto (cheque bebé) de dudosa justificación.

La solución a este problema de inconsistencia temporal es establecer reglas de comportamiento fiscal, algunas veces también llamadas reglas de compromiso, que limiten la discrecionalidad de los gobiernos, de una manera similar a cómo hemos limitado la discrecionalidad de la política monetaria creando bancos centrales independientes con un objetivo claro de control de la inflación (y como también hemos hecho en otros ámbitos constitucionales, como la existencia de un poder judicial que controla la discrecionalidad administrativa). Estas reglas son democráticas, porque son decididas por los ciudadanos al principio de la regulación presupuestaria, pero permiten controlar las presiones políticas centradas en exceso en el corto plazo. De una manera más técnica, al eliminar los problemas de inconsistencia temporal, las reglas de política fiscal nos permiten acercarnos al resultado óptimo. Por ejemplo, en el caso de nuestro país imaginario, se puede establecer en la constitución que el gobierno no puede imponer el capital, con lo que la promesa vacía de tipo cero del comienzo de esta sección se convierte en un compromiso (por supuesto está el problema de que un gobierno siempre se puede saltar la constitución o cambiarla, pero si esto es muy costoso, como en un estado de derecho, renegar de la promesa original se convierte en algo muy complejo).

¿Qué tipo de reglas tengo en la cabeza? Hay tres que me parecen particularmente importantes aunque existen muchas otras que ayudarían a un mejor desenvolvimiento fiscal a lo largo del tiempo.

La primera es la introducción de disposiciones del tipo de regla pay-as-you-go que estableció la Budget Enforcement Act of 1990 del Congreso de EE.UU. y por la cual, cualquier medida legislativa que implique un incremento de gasto corriente o reducción de ingresos requiera la aprobación simultanea de una reducción de gasto o de incremento de ingresos que sea equivalente en cuantía; es decir, que los nuevos actos legislativos deben de tener un impacto neutral sobre el presupuesto federal americano. Esta regla, en vigor desde el año fiscal 1991 al año fiscal 2002, fue una de las principales razones por las que el presupuesto federal pasó de un déficit del 4.5% del PIB en 1991 a un superávit del 2.4% en el 2000. Si bien parte de este resultado se consiguió de manera casi automática por la sostenida expansión de la economía americana, el efecto silencioso de pay-as-you-go trajo consigo una caída del gasto federal del 22.3% del PIB al 18.4% del PIB: al expandirse la economía, el Congreso se enfrentaba a un mecanismo de compromiso que limitaba la natural predisposición de las cámaras legislativas de las democracias al gasto desbocado. Sin la reducción del gasto en porcentaje del PIB, el presupuesto federal aún habría estado en números rojos en el 2000.

Una segunda regla es establecer, de una manera más clara y operativa que lo que estable el artículo 3 de la actual Ley General de Estabilidad Presupuestaria, la necesidad de equilibrar el presupuesto de las AA.PP. a lo largo del ciclo económico. Debemos tener objetivos precisos y bien definidos de cuál es el tamaño de los superávits que queremos tener durante las expansiones, con una preferencia muy fuerte hacia generar un colchón de seguridad, inspirados por nuestra discusión anterior de la necesidad de robustez en la política fiscal, más allá del mero equilibrio presupuestario. Es decir, queremos construir un sesgo hacia el superávit que nos permite guardar suficiente pólvora para afrontar crisis inesperadas por su duración o por su intensidad, exactamente como la que sufrimos en este momento.

De hecho, la necesidad de mantener un margen de maniobra fiscal a lo largo del ciclo es una vieja idea de dos economistas suecos, Gosta Rehn y Rudolf Meidner, que fueron claves en la creación del modelo moderno de política económica en Suecia después de la segunda guerra mundial (Erixon, 2010, presenta una descripción fascinante de estas ideas). Quizás como consecuencia de esta herencia o por ser siempre un país pionero en muchos aspectos de política económica, Suecia tiene un objetivo presupuestario explícito de un superávit del 1% de media a lo largo del ciclo económico. Más recientemente Blanchard, Dell’Ariccia y Mauro (2010) han reiterado esta necesidad de tener siempre un amplio colchón de seguridad fiscal.

Una tercera regla, o más propiamente, una propuesta de institución en la que ya he insistido una y otra vez (y, si, en este párrafo me voy a repetir) es la creación de un Consejo de Política Fiscal independiente, que analice la situación fiscal de las AA.PP., evalúe las medidas de gasto y de ingresos, determine si las AA.PP. están cumpliendo con sus objetivos (con la capacidad en su caso de establecer sanciones y mecanismos de corrección con fuerza legal) y que, en general, ofrezca a la sociedad civil una visión rigurosa e independiente de las cuentas públicas más allá de los discursos sesgados de los partidos políticos o del gobierno de turno. Este Consejo serviría, en particular, como mecanismo para implementar la efectividad de una regla pay-as-you-go y de un presupuesto equilibrado a lo largo del ciclo. Su composición y status jurídico podría ser muy similar a la del Banco de España, con miembros nombrados por el Congreso de los Diputados, y un equipo de apoyo y presupuesto de gastos propios.

Ya existen gérmenes en otros países de instituciones que cumplen un papel semejante al del consejo que proponemos. Antes nos referíamos a EE.UU., donde la Oficina Presupuestaria del Congreso ha cumplido con notable éxito ese papel de árbitro imparcial de los planes de gasto e ingresos, aunque su capacidad de asegurar que el Congreso se comporte de manera adecuada ha sido limitada. Más cercano a nosotros, el Consejo de Política Fiscal de Suecia es un referente claro en términos de rigor y seriedad, aunque de nuevo, con poderes normativos más limitados de los que nos gustaría. Bélgica y Dinamarca son otros dos países europeos con Consejos de Política Fiscal independientes. Debrun, Hauner, y Kumar (2009) argumentan que todos estos consejos refuerzan, de acuerdo con la evidencia empírica, el coste político que sufren los gobiernos que se desvían de sus planes presupuestarios, visión que corrobora la importancia que le damos a este tipo de instituciones.

Concluyo así unas cuantas ideas acerca de cómo veo, desde de un punto de vista más teórico, los problemas de consolidación fiscal. La semana que viene cambiaré un poco de marcha e intentaré volver a mi serie de política monetaria (aquí, aquí y aquí) que se me ha quedado un poco atascada con los líos fiscales y quizás también sobre el cambio climático, un tema que cada vez me preocupa más.

Jesús Fernández-Villaverde es Catedrático de Economía en la University of Pennsylvania, investigador afiliado del CEPR y del NBER, consejero de la iniciativa de regulación e imperio de la ley de la Hoover Institution at Stanford University y visiting scholar en los Bancos de la Reserva Federal de Filadelfia y Chicago. Antes de ello, obtuvo un doctorado en Economía por la University of Minnesota (2001) y ha sido Kenen Fellow en Princeton University y National Fellow de la Hoover Institution at Stanford University. Es miembro del consejo editorial de la International Economic Review. En 2017, para estar seguro que escucha las dos versiones de lo que ocurrirá en las Ashes, enseñará también en University of Oxford y University of Melbourne. Sus campos de investigación son macroeconomía, econometría e historia económica. Su objetivo profesional en el largo plazo es encontrar alguna manera de poder dedicarse a esto de la economía desde Ribadesella, pero por el momento ha fracasado de manera absoluta en su empeño.

Hay 5 comentarios
  • Realmente interesantes tus tres entradas, Jesús.

    Reconozco que la primera parte de tu exposición de hoy no terminaba de gustarme, pues ya me he posicionado alguna vez en contra de la idea de que las decisiones políticas deban dejarse en manos de un grupo de tecnócratas: no porque éstos no lo puedan hacer mejor que los políticos, si no porque creo que corremos el riesgo de alejar aún más cierto tipo de decisiones de la posible acción pública del ciudadano, ya de por sí relativamente alejada (o indirecta) incluso en democracia. Mi opinión es que es mejor que las decisiones políticas estén en manos de los políticos (cuanto más asesorados por los técnicos, mejor), asumiendo el riesgo de que tomen decisiones precipitadas, interesadas o poco justificadas, que en manos de organismos "independientes" (que nunca lo son del todo...) ante los que el ciudadano no puede hacer nada (tipo FMI, etc.).

    No obstante, ante los ejemplos que aportas de este tipo de instituciones que funcionan bien en países nada sospechosos de ser peligrosas oligarquías, no tengo más remedio que envainármela y aceptar que merece la pena apostar por tales instituciones, que, al fin y al cabo, serían elegidas por el Parlamento. En el equilibrio estará la virtud: estas instituciones podrían marcar unos límites de actuación a no sobrepasar, pero dejar el suficiente margen de juego para la decisión política, que al fin y al cabo es el arte de tomar decisiones y de cambiarlas cuando sea necesario.

    No obstante, su funcionamiento correcto depende, además de la capacidad técnica y el conocimiento de sus miembros, sobre todo de la credibilidad que tengan para el ciudadano, que se gana a mi modo de ver de dos formas:
    - Con una actuación inmaculada
    - Si se libran del influjo de la política: los políticos deben reconocer la importancia de la credibilidad, dejar hacer, y no tratar de mangonear en ellas. Tenemos en España ejemplos de instituciones que más o menos han logrado dicha credibilidad, como el Banco de España o el Consejo de Seguridad Nuclear... y otras que no lo logran o no les dejan, como la Comisión Nacional de la Energía o el Consejo General del Poder Judicial.

    En cuanto a tu último comentario sobre el Cambio Climático, aprovecho para decir que es un ejemplo típico de acontecimiento de elevada incertidumbre pero posibles consecuencias devastadoras, por lo que creo que se ajusta como un guante a las 4 "lecciones principales" que listas al comienzo de tu artículo.

    Un saludo.

  • Si me permite la crítica de la política económica que plantea con argumentos de política política...
    -La constitución Española es empleada como papel higiénico por la mayoría de políticos porque su vulneración no tiene consecuencias en la práctica, ya que el tribunal que decide al respecto es elegido por el parlamento, que suele estar dominado por el partido en el gobierno. Además, la mayoría de los aspectos de la organización del estado son dejados en la constitución a leyes orgánicas, por lo que el gobierno sólo necesita reformar las mismas (si no tiene mayoría absoluta, paga el peaje de los grupos minoritarios y listo)
    -Esto implica que cualquier organismo que se cree siempre estará bajo el pulgar del gobierno de turno, que cambiará consejeros, los recusará o ignorará su dictamen, a sabiendas que con el actual funcionamiento de la justicia, cualquier sentencia será recibida con la ley largo tiempo en marcha.
    -En la vieja España, aún en el hipotético caso de que existiera un político con verdadera vocación de servicio al compatriota, (no nos metemos con la honradez, que seguro que casi todos son honrados, pero por imperativo legal) la actuación partidista es inevitable por las estructuras de poder que se han creado en los partidos.
    -Y siendo pragmáticos, en España el gobierno es elegido por dos diferentes grupos de unos dos millones de personas. El primer grupo son los afiliados a los partidos, que eligen a los candidatos cerrados que son a la fuerza los posibles presidentes. El otro grupo son los dos millones de personas que se piensan antes de votar a quién van a hacerlo. El resto de los votos son cautivos, o bien eligen entre voto a X y abstención. Y si no lo ven así, piensen en la Sra. Díez, que ofrece lo que piensan muchos en España, y ha salido elegida diputada por el asco de la izquierda y el hastio de la derecha madrileños. Sin estos la Sra. Díez estaría en su casa, cosa que me resultaría triste.

    Ah, y Ender, en España, toda institución con credibilidad es porque no se la conoce. Un empleado del CSN me dijo que D. Miguel Sebastian pidió un informe que avalara la continuación de Garoña por diez años. A falta de dos meses de la entrega, les exigió otro que dijera dos años, que era lo que el Presidente quería.

  • FER:

    Las presiones sobre tales organismos siempre existirán y, no hay que ser ingenuos, en algún caso podrían surtir efecto incluso en un organismo que hubiera logrado mantener su independencia hasta ése momento...
    Por eso digo que es una condición necesaria para la credibilidad del país que los políticos no traten de enfangar la actuación de tales organismos, o no conseguirán los objetivos para los que están pensados. Pero esto foma parte del juego político y no considero que sea un objetivo imposible de conseguir a priori.

    En cuanto al CSN, no sé si Sebastián exigió que el informe dijera 2 años, pero el CSN entregó un informe que avalaba 10 años.

  • Hola:
    Yo creo que una manera de pensar acerca de esto es que una institución nunca va a ser perfecta al 100%, pero que si podemos avanzar de una eficacia del 50% al 75%, ya hemos avanzado un porrón e incrementado el bienestar de los ciudadanos. Por ejemplo, el CBO en EE.UU. no es perfecto, pero ayuda muchísimo.

    De todas maneras en España hay que avanzar mucho en la creación de mejores mecanismos de elección y control de los comités reguladores. El espectáculo del CGPJ o del TC no es bueno. En un libro que estamos preparando en FEDEA vamos a hablar sobre cómo mejorar la gobernanza de todas estas instituciones, de nuevo, no para hacerlas perfectas, pero si para pasar del 50% al 75%.

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