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Instituciones y sistemas de partidos: el caso del euro

by Karl Anton Hickel, oil on canvas, 1793-1795

Las instituciones y los sistemas de partidos se determinan simultáneamente como consecuencia de las decisiones de los políticos, los votantes y otros agentes en el juego político-económico de una nación. Las instituciones dan forma a los partidos políticos que aparecen, crecen, ganan elecciones e implementan políticas. Los partidos, a su vez, tratan de cambiar las instituciones políticas (tanto formales como informales) de manera que favorezcan a sus metas y satisfagan los intereses de sus dirigentes y votantes. Por tanto, cuando las instituciones son modificadas por una fuerza externa, por ejemplo un proceso de integración tal como el que hemos experimentado desde 1958 en Europa, los sistemas de partidos evolucionan y estas mutaciones se retroalimentan en como cambian las propias instituciones.

Tano Santos y yo, en un reciente trabajo que acabamos de circular, argumentamos que este fue el caso con la introducción del euro. La mayoría de los sistemas de partidos de Europa Occidental se organizaron al final de la segunda guerra mundial (o en el caso de España, Portugal y Grecia, con la caída de las dictaduras en los años 70 del siglo pasado) alrededor de un polo de centro-izquierda (con un partido socialdemócrata dominante, quizás con un partido más pequeño a su izquierda de un corte más radical) y un polo de centro-derecha (que mezclaba, en distintas proporciones, liberales, demócrata cristianos y conservadores). Cada uno de estos polos amalgamaba coaliciones heterogéneas de votantes y grupos de interés. Por ejemplo, el polo de centro-derecha incluía a pequeños empresarios, profesionales liberales y las clases medias religiosas tradicionales. El polo de centro-izquierda recibía el apoyo de trabajadores de baja y media cualificación, empleados del sector público y votantes jóvenes. Si bien a menudo estos diferentes grupos de votantes discrepaban entre ellos sobre las prioridades que sus representantes debían seguir, se había forjado -durante los años de rápido crecimiento de la posguerra en los países del norte de Europa- un modus vivendi sorprendentemente robusto. Esta organización político-institucional se extendió, con notable facilidad, a los países del sur de Europa durante la ola de democratización a la que me refería anteriormente. Los subsiguientes sistemas de partidos mostraron, durante muchas décadas, un considerable grado de estabilidad y el apoyo abrumador de los votantes.

La adopción del euro y las políticas necesarias para asegurar su supervivencia durante la crisis financiera de 2008 y los años posteriores (en especial los procesos de consolidación fiscal) han dañado irremediablemente a esas coaliciones. Por ejemplo, muchos trabajadores jóvenes y poco cualificados se enfrentan a la perspectiva de décadas de altos impuestos, limitada redistribución fiscal y bajo crecimiento del consumo (aquí lo explico para el caso de España). Este desalentador escenario parece necesario dada la necesidad de pagar los grandes pasivos públicos asumidos entre 2008 y 2015, así como la deuda externa acumulada durante los primeros años del euro. Y este ajuste tiene que ocurrir sin los posibles beneficios (para estos grupos de votantes) de una devaluación externa que erosionaría el valor real de la deuda. La emisión de deuda se ha orientado en gran medida a mantener los beneficios sociales dirigidos a los jubilados (pensiones y, en menor medida, sanidad), que han sido gracias a su fuerza electoral los grandes ganadores de esta crisis, y, por unos años, a los desempleados. Por lo tanto, para estos votantes más jóvenes, romper el euro -o al menos evitar las políticas necesarias para su supervivencia- se ha convertido en una opción atractiva. Al mismo tiempo, los trabajadores con cualificaciones medias y los votantes mayores con activos financieros y prestaciones de jubilación tienen un interés en mantener el statu quo, incluido una defensa acérrima del euro y una política monetaria ortodoxa que asegure una baja inflación.

Estas divisiones contradictorias han fracturado el polo de centro-izquierda en España, Portugal y Grecia en partidos socialdemócratas más convencionales y nuevos partidos populistas de izquierda, como Podemos, Bloco de Esquerda y Syriza. Los partidos socialdemócratas representan los intereses de quienes se benefician inmediatamente del mantenimiento de las instituciones existentes del Estado de bienestar y del valor real de los derechos adquiridos contra el mismo en forma de pensiones y prestaciones sanitarias. Estos votantes, que como decía antes tienden a ser mayores, se benefician mucho menos de la opción incorporada en políticas radicales como el abandono del euro. En cambio, los “nuevos partidos de izquierda” capturan a los grupos con menos expectativas. Sus votantes tienden a ser más jóvenes, tienen menos derechos inmediatos en el estado de bienestar y se preocupan más por mejorar sus perspectivas actuales. Dado que el statu quo no es un buen presagio para la sostenibilidad fiscal a largo plazo del estado de bienestar (cuando los votantes jóvenes actuales serán mayores y por tanto en situación de recibir transferencias del mismo), los votantes jóvenes se enfrentan a un fuerte incentivo para desviaciones más radicales con respecto a las “políticas de siempre”. La opcionalidad incorporada en una reorganización general de la “baraja de cartas económicas” es, para ellos, una política más atractiva. En el corazón de la división entre los diferentes grupos electorales nos encontramos con las divergentes evaluaciones de los riesgos que representa cada alternativa política.

A la vez estos cambios no son totalmente accidentales. Se han anclado dentro de los viejos puntos de inflexión históricos que parecían haber sido enterrados en estos países, como la discusión sobre el diseño constitucional de la Europa de la posguerra, el cómo afrontar el Vergangenheitsbewältigung con las guerras civiles de mitad del siglo XX y con los “compromisos históricos” que las opciones de izquierda mayoritaria aceptaron en décadas pasadas (este último aspecto juega un papel central en la retórica de estos partidos).

Un proceso similar, pero dentro del polo de centro-derecha, se ha manifestado en varios países del norte de Europa. Aquí las fracturas corren a lo largo de diferentes dimensiones. Una primera fuente de tensión es la constatación de que la sostenibilidad del euro puede requerir algún tipo de unión fiscal y una mutualización cada vez más profunda de los riesgos fiscales y bancarios de los estados miembros de la unión monetaria. Esta constatación divide a los votantes tradicionales de centro-derecha en dos grupos: los que se benefician de la estabilidad cambiaria dentro de la unión y de un euro depreciado frente al exterior (por ejemplo, todos aquellos agentes vinculados con el sector exportador) y aquellos que terminarían afrontando la carga tributaria asociada a las transferencias dentro de la unión monetaria sin estar vinculados al sector exportador, como por ejemplo los votantes asociados con los servicios locales. El primer grupo de votantes de centro-derecha está dispuesto a considerar lazos más profundos para preservar la unión monetaria de la que claramente se benefician, mientras que el segundo grupo -aunque cautelosos de los costes de deshacerse del euro- quiere limitar y acotar lo más posible la unión fiscal. Por ello se oponen a cualquier forma de eurobonos, a un sistema europeo de garantía de depósitos que complete la unión bancaria o a un seguro de desempleo común. Una división adicional, pero estrechamente relacionada con el comercio internacional, se relaciona con la inmigración. Una consecuencia de la libertad de circulación de personas en el seno de la Unión ha sido un importante flujo intraeuropeo de trabajadores. Estos flujos abren una nueva brecha entre aquellos que se benefician de la mano de obra barata que los inmigrantes típicamente suministran y aquellos cuyos salarios se ven potencialmente afectados por una mayor competencia en el mercado de trabajo. El progreso tecnológico agrava todas estas tendencias. El desplazamiento cultural causado por la inmigración y el cambio de normas sociales es un factor adicional que corta transversalmente entre las distintas divisiones políticas.

Hay que recordar que la inmigración es una materia común de la Unión Europea (ya que es la jurisdicción donde operan las "cuatro libertades" de movimiento de bienes, servicios, capital y personas) y no sólo un problema de la zona euro. Así, incluso en países como el Reino Unido que se han mantenido fuera del euro, las consecuencias de la integración europea han sido un factor determinante (aunque no el único) en el resultado del reciente referéndum del Brexit.

En nuestro artículo, Tano y yo describimos estas fuerzas y presentamos argumentos preliminares sobre cómo analizarlas. Por supuesto, somos conscientes de que otros mecanismos fueron importantes en los cambios políticos observados en Europa en los últimos años. Los anclajes históricos de lealtad de la clase obrera y de identidad religiosa que solidificaron, respectivamente, las bases electorales de los partidos socialdemócrata y demócrata cristianos se han erosionado de manera significativa por el cambio tecnológico, la transformación estructural de las economías y por la acelerada secularización de las sociedades europeas. Y, como demuestra el éxito de Podemos en España, las redes sociales permiten el avance electoral de los nuevos partidos con presupuestos limitados al asegurar que su mensaje llegue a los votantes sin la modulación de los “mediadores” tradicionales. Igualmente, y aunque la inmigración ha sido fundamental para el éxito de los partidos populistas de derecha en el norte de Europa, el euro ha servido de catalizador de muchas de las fuerzas anteriores.

Por ejemplo, si la prosperidad económica hubiera continuado, podríamos haber experimentado una paulatina sustitución electoral de los partidos democráticos cristianos por parte de partidos seculares liberal-conservadores (como el VVD en los Países Bajos o Venstre en Dinamarca) y el crecimiento de los partidos social-liberales y ecologistas como una alternativa a los partidos socialdemócratas (como Los Verdes en Alemania o Democraten 66 en los Países Bajos). Ninguna de estos partidos cuestiona las estructuras constitucionales de la Europa de la posguerra. En su lugar, prefieren desarrollarlas para reflejar nuevas circunstancias sociales y económicas. De hecho, en España, parte de esa sustitución se ha producido en las dos últimas elecciones con un nuevo partido, Ciudadanos y, en Francia, para sorpresa de casi todos, con “¡La República en marcha!”.

La crisis económica significa que, por el contrario, nos enfrentamos a una situación en la que el futuro del euro podría estar en peligro porque los sistemas de partidos que lo crearon ya no existen. Hay una posibilidad no trivial de que, tarde o temprano, uno de los nuevos partidos radicales llegue al poder en un país central de la zona del euro y que, por su diseño o por accidente, una crisis importante conduzca al colapso de la moneda única (una interpretación más positiva de la situación es que incluso estos partidos aparentemente más radicales se encontrarán en caso de llegar al poder, como ha ocurrido en Grecia, con unos grados de libertad muy limitados y que tal vez los votantes apoyen a partidos más radicales precisamente porque entienden que sus políticas no pueden ser implementadas, pero quieren que el sistema político refleje parte de sus preferencias). El sistema de partidos políticos es endógeno y la modificación de una pieza central de la política económica obliga al cambio del mismo. Los creadores del euro jugaron a aprendices de brujo sin ser conscientes de lo que hacían.