Hace casi cinco años exactos escribí una de las entradas de las que más orgulloso estoy en NeG: La Desagradable Aritmética del Ajuste Fiscal. En ella argumentaba que nuestros problemas fiscales eran mucho más serios de lo que se apreciaba en aquel momento y que incluso una recuperación vigorosa no los iba a solucionar.
Mi predicción fue:
“en tres o cuatro años, me sale que tendremos un déficit del 5.54%. Pongamos un intervalo de probabilidad relativamente generoso hacia abajo (la recaudación se recupera más de lo que asumo gracias a una recuperación muy alegre) y hacia arriba (no se corta el gasto en funcionarios casi 2 puntos del PIB) y me queda que mi predicción puntual es algo así como el 5.5% y mi banda de confianza al 95% es 4%-7%.”
La realidad fue que en 2013 (tres años), el déficit público alcanzó el 6.33% del PIB (6.79% con ayudas a la banca) y en 2014 (cuatro años), el 5.69% (5.80% con ayudas a la banca).
Que mi predicción fuera tan cercana a la realidad (5.54% frente a 5.69%/5.80%) a cuatro años vista no tiene demasiado mérito. Era solo cuestión de mirar un poco las cifras y realizar supuestos razonables. Cuando uno hace esto, unos pequeños errores por un lado se compensan con los errores por el otro y, más o menos, se acierta o, en el peor de los casos, se queda uno en el orden de magnitud correcto.
No pretendo en esta entrada rehacer mis cálculos para 2018 o 2019. Otro día tendré más tiempo. Solo quiero tratar un punto que surgió el miércoles pasado, en mi conferencia en la fundación Rafael del Pino (aquí un resumen que está muy bien), pero que creo que es de enorme importancia para nuestro debate fiscal.
En ella afirmé que sin tocar la estructura del estado del bienestar, tal y como está definido en 2015, es imposible reducir nuestro gasto público a base de eliminar duplicidades, despilfarros y gastos inútiles mucho más del 2% del PIB. Por tanto, dado el tamaño de nuestro déficit, esto nos obliga a pensar seriamente en otras maneras de afrontar nuestro agujero en las cuentas públicas.
La afirmación fue recibida con cierta polémica, que ha seguido después en la prensa y en los comentarios de NeG. Los contra-argumentos contra mi afirmación son muy débiles y se fundan en un desconocimiento de las magnitudes relativas de nuestras cuentas públicas. Este post explica mi afirmación en detalle.
Empecemos por los números más básicos. Y ninguno lo es más que el gasto público total. En 2014, el conjunto de las administraciones públicas en España gastaron el 43.57% del PIB con ayudas a la banca y el 43.45% sin las mismas (cuadro 4.1.2 de la actualización del programa de estabilidad 2015-2018, de donde sacaré los números de esta entrada). Y aunque esta diferencia de 0.11% no es trivial, tampoco afecta en sobremanera al gasto público total y esperemos que no sea recurrente. Centrémonos pues, en el 43.45%.
Lo primero que voy a hacer es quitar los intereses de nuestra deuda. A nadie en su sano juicio se le ocurriría sugerir un impago de los mismos. De igual manera, tengo que quitar los pagos a la Unión Europea (UE), que son nuestras obligaciones como Estado y que por otra parte son prácticamente compensadas con pagos de la UE a España (nuestro saldo con la UE ahora es ligerísimamente negativo). Los intereses de la deuda fueron el 3.26% del PIB y los pagos a la UE (recursos propios de IVA y RNB) el 0.90% del PIB. Por tanto, nuestros gastos “libres” son el 39.29% del PIB. Este 39.29% nos da una mejor idea del tamaño del gasto público que realmente podemos “tocar” en el corto plazo. Los pagos de intereses irán evolucionando según cambien los tipos de interés y el saldo de nuestra deuda pública y los pagos a la UE dependen de una compleja negociación multilateral sin perspectivas, en los próximos años, de cambiar mucho en un sentido o en el otro.
Los ingresos de las administraciones públicas fueron el 37.77% del PIB, pero de igual manera que quitamos del gasto los intereses de la deuda y los pagos a la UE, debemos de quitar esas mismas partidas de los ingresos, con lo que nos quedan unos ingresos “libres” de 33.61%.
La diferencia entre el 39.29% de gastos “libres” y el 33.61% de ingresos “libres” es el 5.69% del PIB de déficit (necesidad de financiación sin ayudas a la banca) con el que nos enfrentamos. Este número es obviamente el mismo que la diferencia entre el 43.45% de gastos “totales” sin ayudas a la banca y el 37.77% de ingresos “totales”.
Prima facie, reducir este 39.29% del PIB de gastos “libres” hasta llegar al nivel de 33.61% del PIB de ingresos “libres” parece complejo. Supondría reducir un 14.48% del gasto total (porcentaje=5.69/39.29). Pero la situación, cuando se entra en un desglose, es incluso más oscura.
Empecemos con el estado del bienestar. El cuadro 6.1.1. de la actualización del programa de estabilidad 2015-2018 citado anteriormente nos dice que el gasto en pensiones, sanidad (incluidos cuidados de larga duración), educación y desempleo fue, en 2013, el 25.40% del PIB. El documento no actualiza este número para 2014. Pero dado que el gasto “libre” en 2013 fue el 39.58%, frente al 39.29% de 2014, asumiré que el gasto en el estado del bienestar se ha reducido en un porcentaje similar que el gasto “libre” total hasta el 25.21% (esto sale de 25.4%*39.29%/39.58%). Este cálculo podrá estar equivocado una décima arriba o abajo pero no mucho más. A fin de cuentas, la reducción total de gasto “libre” en porcentaje del PIB ha sido de 0.29% y estoy atribuyendo 0.21% de la misma a reducción del gasto en estado del bienestar.
Total, que si a un 39.29% de gasto “libre” le quito el 25.21% de PIB del estado de bienestar nos queda un total de 14.07% de PIB de gasto “libre/no estado del bienestar”.
¿Se cree alguien que podemos rebajar 5.69% de PIB de ese 14.07% de PIB? No. Pensemos brevemente a donde va ese 14.07% de PIB de gasto.
Primero, un 2.0% de PIB va a inversión pública (AVE, autopistas, etc.). En NeG nos hemos quejado hasta la saciedad de que nos gastamos mucho en AVE. Es más, hace cinco años ya escribía:
"Tener AVE en todas las capitales de provincia es muy bonito, pero la verdad es que no nos los podemos permitir."
Pero nuestra queja no es sobre la inversión pública total, es sobre su composición. Un nivel de inversión pública de 2.0% del PIB no es sostenible para mantener nuestras infraestructuras. Ahora estamos viviendo del pasado. En el medio plazo, una inversión pública más sensata esta cerca del 3.0%-4.0% del PIB, incluso eliminando todos los sobrecostes por malas licitaciones, comisiones ilegales, etc. Pero, arguendo, voy a dejar el 2.0% de PIB de gasto en inversión pública para mis cálculos en esta entrada.
Segundo, un 0.9% de PIB se nos va a defensa y 2.0% de PIB a orden público y seguridad (cuadro A.3 de la actualización del programa de estabilidad 2015-2018, aquí hago el mismo ajuste de 2013 a 2014 que hice antes). Nuestro gasto en defensa es ya de los más bajos del mundo y el más reducido de cualquier país europeo comparable. De igual manera, parece temerario reducir el gasto en orden público y seguridad, que de nuevo vive en estos momentos en parte de inversiones pasadas.
En resumen, si quitamos al 14.07% de PIB de gasto “libre/no estado del bienestar” el 2.0% de inversión pública, el 0.9% de defensa y el 2.0% de orden público y seguridad, nos queda el 9.17% del PIB de gasto público. Y aquí va desde las embajadas hasta la protección del medio ambiente pasando por la factura de la luz en Moncloa.
¿Cómo se puede creer nadie que se puede quitar un 5.69% de PIB de déficit de ese 9.17% de PIB? Es tan absurdo que no merece la pena ni argumentarse. Ningún estado moderno en el planeta funciona (o ha funcionado en el pasado) con un gasto “libre/no estado del bienestar/no inversión pública/no defensa/no orden público y seguridad” de 3.48% del PIB. Es sencillamente imposible.
Se podría argumentar que algo de gasto de estado del bienestar se puede reducir sin afectar a los servicios del mismo. Por ejemplo, atacando el despilfarro en la sanidad pública o con la contratación externa de ciertos servicios en los colegios públicos. Quizás. Pero hay que recordar que de 25.21% de gasto social como porcentaje de PIB, 18.77% en porcentaje de PIB son transferencias (pensiones, seguro de desempleo) donde excepto por algún caso puntual de fraude, uno no se puede ahorrar nada y del 6.44% sobre PIB restante tienen que salir los sueldos de todos los médicos, enfermeras, maestros y profesores del sector público (o concertado) español, la electricidad de todos los colegios, el agua de todos los hospitales y el pago de los funcionarios de la seguridad social. ¿Cuánto podríamos ahorrar? Sinceramente, sin “tocar” el valor real de las prestaciones sociales, educación y sanidad, me sorprendería muchísimo llegar a un 0.75% del PIB. Este número lo saco de reducir el gasto del estado del bienestar no transferencia (6.44%) un 10% y eliminar un 0.1% de PIB de fraude en pensiones y seguro de desempleo, lo cual ya sería un gran éxito. Insisto, 0.75% de PIB es muchísimo dinero para sacar de aquí.
De inversiones públicas, defensa y orden público, pongamos que me pueda ahorrar otro 0.25% del PIB (¿quizás racionalizando los distintos cuerpos y fuerzas de seguridad del estado?). De nuevo, largo lo fío en optimismo. Pero de esta manera redondeo el ahorro en estado del bienestar, inversión pública, defensa y orden público en un 1% de PIB.
Y aun así, nos quedaríamos con un gasto de 9.17% gasto “libre/no estado del bienestar/no inversión pública/no defensa/no orden público y seguridad” y un déficit de 4.69% (5.69%-1% de ahorro).
¿Se puede racionalizar ese 9.17%? Sí. Fusionando ayuntamientos, evitando duplicidades en las administraciones públicas, etc. ¿Es importante hacerlo? Claro que es importante. ¿Cuánto dinero nos ahorramos? Menos de lo que algunos sueñan.
Un simple ejemplo ilustra mi argumento. Las corporaciones locales en España (ayuntamientos y las tan odiadas diputaciones provinciales) gastaron en 2014 un 4.60% del PIB (de nuevo, quito pagos de intereses y transferencias entre administraciones públicas). Y de ese 4.60% salen los sueldos de los policías municipales, el asfaltado de las calles, la electricidad de los semáforos, la recogida de basuras, los parques y jardines, las piscinas municipales, etc. ¿Cuánto dinero, realistamente, se puede ahorrar de este 4.60%? Pongamos, tirando por lo alto, un 1% del PIB. Esto rebajaría a nuestras corporaciones locales al 3.60% del PIB pero supondría un tijeretazo absolutamente brutal. Y, recuerde, no todo ese 1% de ahorro me sirve para reducir el déficit, pues lo que sea ahorro en inversión pública (asfaltar las calles) y en seguridad (policía municipal), ya lo he contado antes en el ahorro en estado del bienestar, inversión pública, defensa y orden público.
O pensemos en las comunidades autónomas. Estas gastan, sin intereses de la deuda que ya he quitado arriba, el 13.46% del PIB, pero de aquí salen 2.41% de PIB de prestaciones sociales, 0.82% de PIB de inversión pública y casi toda la sanidad y educación pública. ¿Se puede ahorrar en las comunidades autónomas? Desde luego que sí. ¿Mucho más de un 1%-2% del PIB? Ni de broma.
Resumo lo que ya es un post largo:
1) España tuvo en 2014 un déficit de las administraciones públicas de 5.69% del PIB (sin contar las ayudas a la banca).
2) El gasto en pagos de interés y pagos a la UE fue de 4.16% del PIB.
3) El gasto de las administraciones públicas en estado de bienestar, inversión pública, defensa y orden público en 2014 fue, aproximadamente, fue de 30.11% del PIB.
4) El gasto de las administraciones públicas en “todo lo demás” fue del 9.17%.
5) Si no se quiere tocar el valor real de las prestaciones sociales, educación y sanidad, es imposible ahorrarse más de un 0.75% de PIB en estado del bienestar.
6) Si no se quiere tocar el valor real de la inversión pública, defensa y seguridad, es imposible ahorrarse más del 0.25% del PIB.
7) Esto te deja un 4.69% de déficit contra un gasto en “todo lo demás” de 9.17%.
8) Conclusión: las cuentas no salen. Como mucho, nos podemos ahorrar un 2% de PIB de gasto público a base de eliminar duplicidades, despilfarros y gastos inútiles.
¿Qué se puede hacer? Un programa de consolidación fiscal basado en tres pilares:
1) Hacer crecer la economía. Los gastos los he expresado en porcentajes del PIB. Un crecimiento del denominador en esta razón será más fuerte que el crecimiento en el numerador (aunque también algo habrá: cuando crece la economía hay que dar más servicios y estos tienden a ser más caros).
2) Reducir el gasto público. ¿Cuánto? Mis números sugieren que más de un 2% del PIB solo con reducción de despilfarros, duplicidades y mejora en la gestión no es factible. Algunos de mis lectores pensaran que esto ya es suficiente. Otros pensaran que además hay que reducir el estado del bienestar. Pero esta última decisión, por otra parte muy legítima, hay que decirla en público y ser coherente con ella, no pretender que no hace falta y "vender" que todo es despilfarro de ayuntamientos y diputaciones. No es honesto decir que se va a reducir el gasto de manera dramática sin afectar a las contraprestaciones que el mismo genera.
3) Incrementar la recaudación. Pero esto lo dejo para otro día. Solo aventurar que sí, que la lucha contra el fraude puede ayudar, pero de nuevo que nadie se piense que va a ser más de un 2% del PIB.
Las cuentas públicas son tozudas y, con el presupuesto, los milagros no existen. Los últimos cinco años así lo demuestran.