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Políticas activas: la contra-reforma silenciosa o cómo retornar al Pleistoceno

Uno de los objetivos anunciados con insistencia por el actual gobierno es la contra-reforma laboral. A la espera de conocer en detalle en qué consistirá, los primeros pasos parecen indicar que se intentará revertir los aspectos normativos de la reforma del 2012 para volver a la situación de status quo previa a dicha reforma.

Estos primeros pasos se han producido por un flanco silencioso,  es decir, con medidas que no han sido anunciadas a bombo y platillo, probablemente porque son difíciles de explicar o difíciles de entender. En cualquier caso, pueden ser de escaso rendimiento político, pero son de suma importancia para el desarrollo y aplicación de las políticas de empleo en nuestro país. En concreto, destacan dos medidas que afectan al desarrollo y gestión de las políticas activas del mercado de trabajo, es decir, a las de empleo y formación.

La primera se refiere a cómo se distribuirán los fondos de políticas activas entre las CCAA y la segunda al rol de los agentes sociales en la gestión del sistema de formación profesional para el empleo. Ambos aspectos fueron seriamente trastocados por los largos brazos de la Reforma Laboral del 2012, cambiando la situación de status quo mantenida hasta entonces.

Dándole a la máquina del tiempo y volviendo al período anterior a esta reforma, podríamos decir que las políticas activas (PAMT) en nuestro país se encontraban en el Pleistoceno o situación que se caracterizaba por:

1) Una opacidad extrema y casi nula evaluación del ajuste entre la oferta de servicios y las necesidades de parados y ocupados, y del impacto o eficacia de las PAMT  y de su eficiencia.  En definitiva, no se hacía uso de los datos, situación dramática en el inicio de la era del Big Data y Aprendizaje Automático...Pero claro, ¿qué datos?

2) Una oferta de servicios muy desequilibrada,  y sui generis  en el contexto europeo, donde, desde finales de los años 90, la subvenciones a la contratación se generalizaron y absorbieron la mayor parte del gasto, y muy alejada de la atención personalizada vía itinerarios individuales.

3) Un reparto de fondos entre CCAA sin elementos de corresponsabilidad, es decir, independiente de los resultados conseguidos, y, por lo tanto, sin incentivos a mejorar en términos de eficacia y eficiencia (claro que, dado 1), tenía poco sentido que fuera de otra manera).

4) Prácticamente el 100% de financiación se transfería directamente a proveedores, sin posibilidades de elección de los servicios de empleo y formación por parte de los beneficiarios, en contraposición al modelo vigente en la mayoría de los países de la UE.

5) Dos monopolios: el de los servicios públicos de empleo, con una casi nula colaboración pública-privada,  y  de los agentes sociales, en la planificación, gestión y ejecución.

Es con este triste panorama con el que nos adentramos en la Gran Recesión, que trajo además recortes considerables en materia de PAMT. Se recortaron al máximo las bonificaciones, aunque pronto surgió la solución para seguir cansinamente con este tipo de políticas denostado por la evidencia empírica: exenciones, reducciones, tarifas planas en lugar de bonificaciones (es decir, reducción de ingresos, en lugar de gasto, triste maquillaje). También hubo recortes severos en el presupuesto destinado a la formación para el empleo, que se recuperó sólo parcialmente, aunque en la práctica, en términos de gasto efectivo, se mantuviera dicha reducción por razones que explicaremos más adelante. En cualquier caso, dada la ineficiencia del modelo que se ha descrito, resultaba sencillo justificar que no se inyectaran más ingresos, o al menos no se podría entender que se reclamarán más fondos, sin una reforma previa y en profundidad. Y esta reforma, al menos, se intentó.

Entre las medidas implementadas destacaría dos.  En primer lugar, se aprobó una nueva estrategia (la Estrategia Española de Activación  para el Empleo (EEAE) 2014-2016 y 2017-2020) con la que se establecieron importantes cambios en el marco organizativo y conceptual en el que se tiene que desarrollar la planificación, programación, ejecución y evaluación de las políticas activas de empleo, otorgándoles una "orientación a resultados y evaluación".

En concreto, uno de los cambios más destacados fue la modificación de los criterios de distribución de los fondos destinados a la gestión de las políticas activas de empleo entre las diferentes comunidades autónomas. Hasta 2012, estos se repartieron en función de las condiciones sociolaborales de cada región; desde 2013 , los fondos pasaron primero parcialmente y luego, ya a partir de 2017, a estar totalmente distribuidos en función del cumplimiento de los objetivos establecidos en los Plan Anual de Política de Empleo (PAPE). Bueno, para ser preciso, en base a unos indicadores que pretendían medir la consecución de estos objetivos.

¿Funcionó este sistema? Vayan Vds. a saber...  Tanto la EEAE como los PAPE llegaron a fijar una larguísima lista de objetivos: claves, estructurales y estratégicos, cada uno de ellos con una serie de indicadores (más de sesenta en total), indicadores más orientados a la medición de inputs que de outputs, con ponderaciones bastante arbitrarias, aunque con suficiente variación como para satisfacer a la mayoría de las CCAA, es decir, probablemente poco efectivas en la práctica.

El hecho es que por mucho que haya preguntado acerca de estos indicadores, no conozco aún persona que les haya podido echar un vistazo y menos analizar. Es decir, el sistema ha sido igual de opaco que antes de la reforma, y en este sentido resulta difícil creer que pudiera funcionar correctamente. Esperemos que la AIREf haya tenido más suerte y, entre los resultados del Spending Review, que pronto conoceremos, esté una evaluación de este sistema de financiación, que nos informe sobre si  ha servido realmente para mejorar la gestión de las políticas activas, tanto desde una perspectiva de eficacia como de eficiencia.

En cualquier caso, y antes de tener conocimiento de dicha evaluación, el primer paso de la contra-reforma fue anunciar la defunción de este modelo  de financiación y, aunque tengamos poca información sobre el modelo que lo sustituirá, todo parece indicar que se volverá a la situación previa: durante un tiempo se conservarán los derecho adquiridos y la distribución se centrará en una o dos variables "banales".  En cualquier caso, parece que volvemos al paraíso de la opacidad: recursos asignados por un procedimiento alejado de un modelo basado en resultados, sin evaluación y, por tanto, alejado de cualquier incentivo a mejorar.

El segundo ingrediente de la contra-reforma en materia de PAMT es la devolución a los agentes sociales al control de la gestión de la formación para el empleo (aquí).  En los últimos años también se ha producido un reforma de este sistema de formación, en el que, entre otras cosas,  se ha pretendido que los recursos públicos destinados a los cursos de formación fueran más  abiertos y el acceso a ellos más competitivo, acabando con las prebendas otorgadas a los agentes sociales en su control y gestión

¿Estaba funcionando la reforma? Parece que no demasiado. Lo cierto que se ha ido acumulando un importante fondo para la formación por no conseguir ejecutar lo presupuestado. Convendría de nuevo analizar las razones que han motivado esta disfunción, desde un diseño defectuoso, y por lo tanto mejorable, hasta una reacción contraria (o boicoteo) de los agentes implicados que perdieron de repente su poder de monopolio en materia de formación.

El hecho aquí también es que la contra-reforma en este sentido, devuelve a los agentes sociales a su posición anterior , sin que se haya hecho, de nuevo, una evaluación previa de tal medida.

Cabría mencionar también los pasos atrás en la modernización del sistema con la paralización de proyectos tales como el perfilado estadístico de demandantes de empleo para mejorar la eficacia y eficiencia de los servicios ofrecidos, utilizando la ingente cantidad de información disponible, o, el rechazo a los cheques de formación que rompería el modelo de transferencia directa de la totalidad de los fondos a proveedores, y tendría que servir de incentivo a la mejora de los servicios ofrecidos por éstos (aquí).

Conclusiones

Los últimos años han mostrado lo difícil que es intentar modernizar nuestras políticas activas aún más con un sistema público tan descentralizado territorialmente, reacio a la colaboración público-privada, y con unos agentes sociales tan alérgicos a la competencia y a la renovación. Tristemente, los primeros pasos de esta contra-reforma demuestran, en primer lugar, lo fácil que es recuperar las inercias del pasado y volver al Pleistoceno.  Para quedar estancado, basta con decir que el sistema no funciona, sin preguntarnos por qué y cómo mejorar su diseño.

En segundo lugar, estas señales adelantan cómo será probablemente el resto de la contra-reforma laboral. Si la reforma laboral del 2012 se hizo, también monopolísticamente, sin ningún tipo de concertación, la contra-reforma hará todo lo contrario: satisfacer ante todo los intereses de los agentes sociales. En mi opinión, dicha estrategia tendría mayor legitimidad si los intereses de dichos agentes se alineasen al menos con los de los trabajadores y empresas más vulnerables. Pero para ello, en lugar de recuperar tan sencillamente las prebendas de las que se han beneficiado en los últimos 40 años, probablemente haya que adaptar las reglas de representatividad y transparencia (esta especialmente el caso de la patronal) a los nuevos tiempos. Aunque, claro, esto es "otro soñar".

(*) El término reforma silenciosa se lo debo a Nacho Conde, al quiero agradecer por ello.