de José Ignacio Conde-Ruiz y Florentino Felgueroso
Aunque se desconocen aún los detalles del plan del Gobierno para hacer aflorar la economía sumergida, la información aparecida en prensa indica que éste incluirá dos fases. La primera (“la zanahoria”) consistirá en un periodo de gracia durante el cual, tanto empresarios como trabajadores, podrán regularizar su situación. La segunda fase (“el palo”) consistiría en una campaña de persecución de los infractores y un endurecimiento de las sanciones. ¿Es ésta una buena idea?
La teoría
Un balance de los pros y contras teóricos de aumentar la represión contra el empleo irregular, nos indica que hemos de ser muy cautos con este tipo de estrategias:
- La decisión de contratar trabajadores en condiciones irregulares se tomará cuando el ahorro de costes es mayor que la penalización por no pagar las cotizaciones a la Seguridad Social. Un aumento de la penalización o de la supervisión, afectaría a esta decisión doblemente: parte del empleo se tornaría en regular, pero al internalizar el aumento de las sanciones, también se reduciría el empleo, aumentando el paro. Además, si las empresas tienen plantillas mixtas, con trabajadores contratados de forma regular e irregular, y estos son complementarios, el aumento de la represión también afectaría negativamente a la decisión de contratación regular, perjudicando no sólo a los gastos públicos (más prestaciones), sino posiblemente también a los ingresos.
- El ahorro de costes no sólo se produce cuando no se pagan las cotizaciones, sino que usualmente está asociado con el no cumplimento de regulaciones laborales, en especial, los salarios y otras condiciones mínimas establecidas en los convenios colectivos y la legislación contractual (desde qué tipo de trabajador se puede contratar legalmente y cómo, hasta el coste de las indemnizaciones por despido). Es muy probable que las empresas tengan mayores dificultades para asumir estos costes en su inicio. Por ello, una mayor represión que reduzca las oportunidades de beneficios en la economía sumergida, afectaría a la creación de nuevas empresas. Pero además, la “ilegalidad” también se puede convertir en una trampa: una economía que se encuentre en un equilibrio de baja productividad, con pequeñas empresas que no tienen incentivos para crecer con tal de no tener que asumir mayores sanciones.
- Al no cotizar, los trabajadores renuncian a derechos (prestaciones por desempleo, pensiones) y muy probablemente, aunque acepten un empleo irregular, continúan buscando un mejor empleo. Por ello, el modelo en el que nos hemos de fijar es uno en el que tanto parados como trabajadores irregulares siguen buscando empleo. Y en este caso, como bien muestran Boeri y Garibaldi , el empleo irregular y el desempleo pasan a ser en realidad dos caras de la misma moneda. Políticas que reduzcan el desempleo también reducirían endógenamente el empleo irregular, mientras que resulta muy difícil reducir el empleo irregular sin incrementar el desempleo. Un aumento en las sanciones, de forma paradoxal, aumentaría la proporción de empleos sumergidos al generar una menor disponibilidad de vacantes por persona que busque empleo y reducir así su probabilidad de encontrar un buen empleo. De ahí que la duración de los empleos irregulares se incremente, induciendo a que aumente su peso sobre el empleo total.
Un poco de evidencia
Para aportar evidencia sobre los efectos de una política del tipo que se esta barajando al estilo “zanahoria primero, palo después” como lucha contra el empleo irregular, podemos acudir a los procesos de regularización de inmigrantes que se han producido a lo largo de pasada década. Prácticamente todos siguieron el método de “la zanahoria y el palo”, sin embargo la del año 2005 fue la única que se hizo con suficiente control administrativo exigiendo la presentación de un contrato laboral para conseguir la normalización en el país.
En el Gráfico 1, se muestra el número de ocupados de nacionalidad extranjera según los datos de la EPA y según la afiliación en alta laboral en la Seguridad Social. La desviación entre ambas medidas se puede utilizar como una proxy del empleo irregular (véase aquí y aquí). Con la regularización del 2005, dicha desviación se redujo a niveles mínimos, recayendo una vez finalizado “el período de gracia” y la vuelta a la “represión”, para mantenerse en el 70%, cifra prácticamente inalterada con el inicio de la crisis.
¿Surgieron nuevas empresas?
El Gráfico 2 muestra dos tipos de información. En la parte izquierda aparecen las tasas de variación interanual del número de empresas (aquí, cuentas de cotización) que se dan de alta en la Seguridad Social, así como del número de empresas ya existentes que aumentaron su empleo. En la parte derecha, se han dibujado las tasas de variación interanual de las nuevas contrataciones (o emparejamientos entre trabajadores y empresas) por nacionalidad (española o de fuera de la UE-15) y antigüedad de la cuenta de cotización de la empresas (excluyendo las contrataciones realizadas vía ETT y las de las Administraciones Públicas).
Para el año 2005, se observan aumentos relativos muy sustanciales (en comparación con los dos años anteriores y posteriores) tanto en el número de empresas de nuevo registro en la Seguridad Social, como en el de empresas ya registradas que aumentaron su empleo. La vinculación entre estos hechos y el proceso de normalización se muestra en la parte derecha del gráfico: el número de nuevos emparejamientos “legales” entre trabajadores inmigrantes y nuevos centros de cotización aumento ese año un 120%, y los emparejamientos con centros ya registrados en la Seguridad Social lo hizo en un 80%. Es decir la regularización permitió que muchas empresas existentes se convirtieran en centros de cotización, pero también que aflorara empleo irregular de empresas ya existentes, es decir, con plantillas mixtas, de trabajadores legales e ilegales.
Conclusiones
La evidencia procedente de la última normalización masiva de trabajadores inmigrantes parece indicar que las políticas del tipo “zanahoria, primero, y palo, después” pueden tener efectos positivos tanto para la reducción del empleo irregular como para el nacimiento de empresas “legales” (es decir, empresas existentes que se convierten en nuevos centros de cotización). Sin embargo, aunque este tipo de políticas muestren los efectos benignos de una reducción en la penalización (mediante amnistía), cuando ésta es transitoria y vuelven a aumentar las medidas represivas también vuelve a crecer el empleo sumergido.
Por ello, una lección que podemos extraer de esta experiencia es que políticas basadas exclusivamente en reprimir la economía sumergida, no nos sacarán de la actual trampa fiscal (déficit público, pobres servicios públicos y un estado de bienestar raquítico en correspondencia con unos ingresos deficientes). Estas políticas tienen efectos ambiguos que se pueden tornar en perversos, aumentando aún más a la larga el empleo irregular y el desempleo. Para evitarlos seria conveniente acompañar las medidas anunciadas por el ejecutivo con otras dirigidas a generar una menor asfixia sobre las pequeñas empresas.
De poco servirá el Plan anunciado si no se acierta con una reforma decisiva de la negociación colectiva, sin una reforma laboral que consiga por fin un marco contractual más flexible, y sin una reforma real de las políticas activas, que mejore los procesos de emparejamiento y la productividad de los trabajadores que se encuentran en la trampa de paro y del empleo sumergido.