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La Europa Social revisitada

De Samuel Bentolila y Juan J. Dolado

Esta entrada es una versión resumida y ligeramente revisada de la homónima aparecida en VoxEU.org.

Hace casi dos décadas, el octavo informe de la serie del CEPR "Monitoring European Integration" exploró las interacciones entre la política social y la integración económica en Europa. La experiencia de la anterior ampliación de la Comunidad Europea −con la incorporación de Grecia, Portugal y España en la primera mitad de los años ochenta− proporcionó a Social Europe: One for All? ("Europa social: ¿Una para todos?", de Bean, Bentolila, Bertola y Dolado) un punto de partida adecuado para intentar prever el futuro de la política social tras la entonces próxima ampliación a Europa del Este, que finalmente tendría lugar en 2004. Se intentó analizar cómo evolucionaría la dimensión o "acervo" social de la Unión Europea (UE) −es decir, la normativa social común a toda la Unión− a raíz de la creciente integración económica en sus diversas formas, desde la liberalización comercial hasta el aumento de la movilidad del capital y de la mano de obra.

El diagnóstico básico del informe fue que la integración de economías con diferentes niveles de desarrollo, aunque en general mejore el bienestar agregado, suele tener consecuencias negativas para los productores menos eficientes, tanto en los antiguos estados miembros como en los nuevos. Por tanto, la integración crearía una demanda de mayor protección social. Sin embargo, la efectividad de las políticas sociales nacionales se vería mermada por la mayor integración económica, de modo que la oferta de estas políticas disminuiría. Como resultado de estas fuerzas contrapuestas, el "precio" de la protección social indefectiblemente aumentaría, mientras que su "cantidad" en equilibrio podría subir o bajar.

Se esperaba que estas fuerzas dieran lugar a una mayor presión sobre el modelo europeo de protección social y las legislaciones laborales. Sin embargo, dada la solidez de los sistemas nacionales de relaciones laborales y de gasto social, y en la medida en que estos representan diferencias genuinas en las preferencias nacionales sobre estas cuestiones, no se esperaba una competencia a la baja en los estándares de protección social y del mercado de trabajo. Por tanto, se consideró esencial articular la armonización de estándares mínimos en todas aquellas políticas sociales que no favorecieran a determinados grupos de población privilegiados (insiders) a expensas de los segmentos menos favorecidos de la sociedad (outsiders).

Para los países más ricos, la coordinación podría consistir en armonizar sus normativas en vigor, que ya suponían una elevada protección social. Sin embargo, para los países con preferencias diferentes con respecto a dicha protección (por ejemplo, el Reino Unido) o con menores niveles de desarrollo, existía el peligro de que esas normas comunes eliminaran los beneficios del comercio y perjudicaran a los "pobres más lejanos", incluso si estaban destinadas a proteger a los "pobres más cercanos" en los países europeos. Por tanto, la diversidad era realmente deseable y la introducción del acervo comunitario completo en los nuevos estados miembros solo tendría sentido si se llevara a cabo de forma gradual, a medida que sus niveles de vida se aproximasen a los de Europa Occidental.

Al diseñar las políticas de la UE se decidió que condiciones de trabajo tales como el permiso parental, la no discriminación sexual, la igualdad de trato de los empleados a tiempo parcial y completo o la consulta con los representantes de los trabajadores sobre la gestión en grandes empresas multinacionales podrían armonizarse para evitar el dumping social, es decir, la reducción de derechos a fin de obtener ganancias de competitividad. Sin embargo, incluso cuando se pusieron en práctica normas a nivel de la UE, su aplicación no ha sido muy rigurosa. Como resultado, el progreso en el desarrollo de una política social de la UE ha sido mucho más lento que en otras áreas como el comercio o la política monetaria.

Veinte años despues

Dos décadas después de la publicación del informe, la Europa Social ha vuelto a encabezar la agenda política, pero esta vez no se ha debido a una ampliación de la UE. El debate actual sobre los pros y contras del acervo social está sujeto a cuatro desafíos principales, que simultáneamente han aumentado la demanda de protección social y han limitado la capacidad de suministrarla.

Primero, ha reaparecido el comercio interindustrial con los países emergentes, especialmente con China. En segundo lugar, el cambio tecnológico, que desempeña un papel destacado pero ha cambiado de forma, pasando de tener un sesgo en favor de los trabajadores más cualificados a suponer una oleada de "rutinización", que progresivamente permite a las máquinas llevar a cabo tareas que antes solo podían realizar seres humanos. Esto afecta especialmente a los trabajadores que están en el tramo medio de la distribución de salarios, provocando así la polarización del trabajo (véase este artículo de Goos, Manning y Salomons).

En tercer lugar, la recesión financiera global iniciada en 2008 y la posterior crisis del euro que afectó a Europa en 2011 (la Gran Recesión) han mostrado los límites de la disposición de las naciones ricas de la UE a mitigar los efectos de la crisis en los países rescatados. Además, la ayuda ha llegado a través de programas de rescate individuales de cada país, sujetos a una estricta condicionalidad, y no mediante ningún mecanismo de seguro de rentas en toda la UE. En cuarto lugar, la crisis de los refugiados ha puesto a prueba severamente el principio de la libre circulación de personas en la UE. De hecho, la actual ola de nacionalismo en muchos países europeos puede entenderse como el resultado de estos desarrollos y su consiguiente impacto en el bienestar y la distribución de la renta.

Para ver cómo ha operado este conjunto de fuerzas en la práctica, es útil dividir la UE (para los países con datos) en cinco bloques, de acuerdo con sus modelos de política social (siguiendo la propuesta de Bertola, Boeri y Nicoletti): (i) Nórdico (ND: Dinamarca, Finlandia y Suecia, más los Países Bajos); (ii) Anglosajón (AS: Irlanda y el Reino Unido); (iii) Continental (CT: Alemania, Austria, Bélgica, Francia y Luxemburgo); (iv) Mediterráneo (MN: España, Grecia, Italia y Portugal); y (v) Centro-oriental (CE: Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa y República Eslovaca).

Según la base de datos de distribución de la renta de la OCDE, el bloque MN era el que tenía el índice de Gini (medida de la desigualdad de la renta disponible de los hogares) más elevado en 2004 (33.4%), seguido del AS (32%) y el CE (30.9%), con los bloques CT y ND en la parte inferior (28.5% y 26.2%, resp.). Una clasificación similar (inversa) se aplica a la pobreza (medida por la fracción de la población total con renta disponible del hogar por debajo de la mitad de la mediana): 13.1% (MN), 10.8% (AS), 10.6% (CE), 8.2% (CT) y 6.9% (ND).

En 2014, una década después, la desigualdad había aumentado en el bloque MN (con un 34%), especialmente en España y Grecia, donde la devaluación interna impuesta por la Troika ha significado un aumento de casi 1.5 puntos porcentuales en sus índices de Gini. Por el contrario, la desigualdad ha disminuido en los bloques AS y CT (31.3% y 28%, resp.) y apenas ha variado en los dos bloques restantes: CE (30.7%) y ND (26.4%). La pobreza ha aumentado en casi un punto porcentual en todos los bloques excepto en el AS, donde se ha reducido en una cifra similar.

La recesión ha supuesto un gran reto para todos los países en que la legislación laboral fue diseñada para favorecer a grupos específicos de trabajadores protegidos (por ejemplo, trabajadores con contrato indefinido en España o empleados públicos y algunos colectivos de autónomos en Grecia), ya que el paro y la pobreza han aumentado. La Gran Recesión ha coadyuvado al desmantelamiento parcial de algunas de estas regulaciones ineficientes, que son difíciles de justificar en términos de la distribución o la eficiencia.

No obstante, el coste directo lo han soportado principalmente los segmentos más débiles de la sociedad (jóvenes, inmigrantes y trabajadores menos cualificados y mayores). A su vez, algunas de las políticas de ajuste en el mercado laboral que funcionaron bien en Alemania y otros países centroeuropeos −como los recortes salariales temporales o las reducciones del tiempo de trabajo− no son directamente aplicables a los bloques MN o CE, precisamente porque sus ineficientes instituciones favorecieron una especialización en sectores que fueron perjudicados de forma permanente por la crisis (por ejemplo, la construcción) o debido a la gran importancia de las pymes en estas economías.

En este sentido, sigue siendo primordial no imponer rápidamente en estos países un nuevo acervo social más estricto. Se les debería permitir recuperarse primero de la crisis y poner en práctica reformas de sus políticas económicas. Las reformas orientadas hacia sistemas más descentralizados de determinación salarial son claves. También se debería revisar la protección dual del empleo, estableciendo que los contratos temporales solo se puedan usar para actividades productivas no permanentes, así como para la sustitución y la formación. Las reformas recientes de este tipo en los países MN y CE son pasos en la dirección correcta, pero todavía no son suficientes.

Mirando hacia el futuro

A pesar de que la UE ha ido construyendo una dimensión social que ha mejorado las condiciones de vida y la convergencia social entre sus miembros, los cuatro desafíos antes indicados requieren ahora una estrategia más efectiva para fortalecer el acervo social de la UE. A ellos se une un quinto desafío que se agravará en años venideros: el envejecimiento de la población, que reducirá aún más los recursos disponibles. Dado que la convergencia en las tasas de empleo y el nivel de vida se ha paralizado en los últimos años, una mayor cooperación social debería implicar una mayor armonización de estándares básicos, como los de salud y seguridad en el trabajo, el reconocimiento de títulos académicos, la edad de jubilación y el impuesto de sociedades.

En el contexto del diseño de una UE post-Brexit, como nos contó hace una semana Juan F. Jimeno, la Comisión Europea ha propuesto un pilar europeo de derechos sociales. Uno de sus objetivos es aumentar el presupuesto social de la UE, que actualmente representa solo el 0.3% del gasto público social en la UE. La propuesta incluye un cuadro de indicadores sociales para hacer un seguimiento del progreso individual de cada país. Un documento complementario enumera el acervo existente y las propuestas incluidas en el llamado Pilar Social, aunque este último sigue estando poco desarrollado y aparentemente lejos de implicar que las normas de la UE sean más estrictas que las nacionales en muchos países.

Algunas políticas concretas para llevar a Europa hacia una "clasificación triple A social", en palabras de su presidente, Jean-Claude Junker, podrían ser las siguientes:

1. Un mecanismo estabilizador automático (por ejemplo, un fondo de prestaciones por desempleo de la UE, con sistema bonus-malus), destinado a evitar que oscilaciones del ciclo económico conduzcan a desequilibrios estructurales profundos, como sucedió durante la crisis del euro (véase este trabajo de Ábrahám, Brogueira de Sousa, Marimon y Mayr).

2. Un papel activo de los fondos estructurales y de cohesión y, de iniciativas recientes como la Garantía Juvenil y el Paquete de Inversión Social (que actualmente no funcionan bien), para reducir las grandes disparidades entre países en sus políticas de inversión en capital humano (cuidado y educación en la infancia, política educativa, políticas activas del mercado de trabajo, etc.).

3. La mejora del intercambio de información y la cooperación administrativa entre países para evitar el llamado "turismo social".

4. Limitaciones en el uso de los fondos de la UE por aquellos países que incumplan los acuerdos sobre libre movilidad laboral o la recepción de cuotas de refugiados. También el uso de un enfoque de "condicionalidad positiva" −según la propuesta de Boeri y Jimeno− para los países que tomen medidas para desmantelar la legislación que protege la posición privilegiada de algunos trabajadores en detrimento de los más desfavorecidos.

5. El uso de la mayoría cualificada en lugar de la unanimidad en los asuntos sujetos a la armonización de estándares mínimos.

Debemos reconocer que, con mayor globalización y progreso tecnológico, el desafío de una mayor demanda de protección social y una menor capacidad para ofrecerla es aún más fuerte que hace dos décadas. Sin embargo, ha llegado el momento de llevar a cabo una discusión profunda sobre una nueva dimensión social de la UE y cómo lograrla.