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Preguntas y Respuestas sobre la próxima subasta de licencias 5G

De Daniel García

En este año 2018, el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital está inmerso en el proceso de asignación de espectro de radiofrecuencias para el uso de tecnología móvil 5G. Como explicaba Gerard hace escasas fechas en este blog, las consecuencias para los consumidores de estos procesos son muy importantes y creo que merece la pena analizar el diseño del proceso desde una perspectiva económica.

¿Qué está en juego?

La tecnología 5G, que aún está en fase de pruebas, desarrollará capacidades nuevas de interacción entre equipos digitales y permitirá avances en el llamado “internet de las cosas”. Para operar esta tecnología se requiere del uso de un espectro de radiofrecuencia específico (distinto al que, por ejemplo, se utiliza para la tecnología LTE). La UE ha recomendado el uso de las bandas de frecuencia 3.4 a 3.8 GHz., que están actualmente utilizadas por actividades de tipo militar, así como algunas bandas en la frecuencia de 700 MHz. Esta última franja está ocupada actualmente por la TDT y no parece que vaya a estar disponible hasta 2024. Por tanto, a medio plazo, el desarrollo de la tecnología 5G dependerá en gran medida de la distribución de ancho de banda entre 3.4 y 3.8 entre los distintos operadores. Actualmente Telefonica y Orange poseen los derechos sobre 40 MHz. en la banda 3.4-3.6, mientras que MásMovil parece que va a hacerse con otros 40 MHz. en esa misma banda.

¿Cuáles son (o deberían ser) los objetivos del regulador?

En España el regulador de teleconomunicaciones (que forma parte de la CNMC) tiene poco que decir sobre la asignación de este espectro. El Ministro del ramo, Álvaro Nadal, ha dejado claro en unas recientes declaraciones en el MWC que el diseño del proceso de asignación ha tratado de respetar los intereses de los operadores, por un lado, y el Ministerio de Hacienda, por otro. Dado que, como  nos explicaba Gerard, la distribución de licencias tendrá un impacto importante en la competencia, resulta sorprendente que los intereses de los consumidores no parezcan contar mucho para el ministerio.

¿Qué sabemos del proceso de asignación?

Aunque no he encontrado ningún documento oficial que exponga con detalle el procedimiento completo, parece que se utilizará una subasta del tipo SMRA (subasta secuencial multi-ronda en la que cada empresa paga su propia puja) para asignar los 200 MHz. disponibles (3.6-3.8) en régimen de licencia por 25 años. El gobierno ha establecido una cuota máxima por operador de 120 MHz. (incluyendo el ancho de banda disponible en la banda 3.4-3.6) y parece que se venderá en paquetes de 20 MHz. En esta ocasión, y a diferencia de lo que ocurriera en 2011, la asignación de banda se hará a nivel nacional.

¿Qué podemos esperar de la subasta?

Me atrevo a pronosticar que para los medios de comunicación lo más relevante será la recaudación de la subasta. En este caso, se espera recaudar entre 100 y 130 millones de Euros, aunque el resultado de la subasta en el Reino Unido podría hacer pensar que el valor de esta banda será mayor de lo previsto (Telefónica-O2 pagó 100 millones por cada 10 MHz!). Según el Sr. Nadal, la razón por la que el límite máximo se ha situado en los 120 MHz. es garantizar suficiente competencia entre los operadores (el óptimo tecnológico está entre 80 y 100 MHz). Un resultado ideal para el gobierno sería que los distintos operadores se terminaran repartiendo el pastel de manera más o menos equitativa, pero la subasta tiene la suficiente competencia que haga que los ingresos excedan el precio de salida.

¿Qué puede salir mal?

En general, no existe ningún mecanismo de asignación que garantice un resultado óptimo en todos los casos. Las subastas del tipo SMRA han sido utilizadas en múltiples ocasiones y, desde mi punto de vista,  representan la opción menos mala. En cualquier caso,  existen tres riesgos importantes:

En primer lugar, se puede producir un efecto de “reducción de demanda” (o más coloquialmente, colusión) que permita a los operadores hacerse con el espectro a precios bajos. Esto sucedió en la subasta que tuvo lugar en Alemania en 2001, donde Mannesmann y Telekom se coordinaron para repartirse el pastel sin competir mutuamente. Este riesgo puede ser relevante en esta ocasión debido a que el valor de los paquetes pequeños (de menos de 50 MHz) y muy grandes (de más de 100 MHz.) parece ser muy reducido.

El segundo riesgo de este tipo de subasta es el llamado “riesgo de exposición” en el que una empresa termina la subasta con un paquete de escaso valor. En el caso de las licencias 5G, podría darse el caso que un operador como Vodafone tratara de hacerse con un paquete grande (digamos 80 MHz.) pero no lo consiguiera y en la asignación final se quedara con un paquete pequeño (por ejemplo 40 MHz.), y el valor de ese paquete fuera inferior a su precio.

Finalmente, aunque el resultado de la subasta fuera eficiente desde la perspectiva de los operadores, podría resultar en una reducción sustancial de la competencia y una reducción del bienestar general. En efecto, en la mayoría de los casos, la distribución que maximiza las rentas de la industria (y por tanto es “eficiente” desde la perspectiva de la subasta) es la que resulta en un monopolio en el mercado de telefonía. En este caso, la decisión de imponer una cuota de 120 MHz. trataría de paliar este efecto, pero se antoja insuficiente. En concreto, parece que Telefónica tiene altas expectativas en el valor de esta tecnología y podría pujar lo suficiente para hacerse con los 120 MHz., en cuyo caso obtendría una posición dominante (al menos hasta que se libere la banda de los 700 MHz.) Además si la subasta resulta en un éxito para las arcas públicas, seguramente detraiga recursos de otras inversiones que puedan tener mayor incidencia en el desarrollo de la tecnología.