De Vicente Cuñat y Miguel Almunia.
En España, en términos económicos, una de las formas más parecidas a una criatura mitológica son los datos individuales que el Ministerio de Hacienda posee sobre cada uno de nosotros. Que sabrá, o no sabrá Hacienda. Cruzan los datos o no los cruzan… Es un tema rodeado de secretismo y de misterio por parte de la administración y de todo tipo de rumores y suposiciones por parte de los ciudadanos. En particular, los investigadores académicos no tienen acceso a los datos individualizados. Sin embargo, esto no tiene por qué ser necesariamente así, y muchos países ya proporcionan acceso a la población de datos fiscales para realizar investigación académica.
En materia de datos fiscales, como en muchos otros ámbitos, los países escandinavos fueron los pioneros. Recientemente se han publicado dos estudios utilizando datos fiscales de Dinamarca (este y este) para estimar la elasticidad de la renta respecto a cambios en el tipo impositivo marginal. Esta elasticidad es clave para hacer proyecciones de recaudación fiscal y también se utiliza para cuantificar las distorsiones causadas por los impuestos (a mayor elasticidad, mayor distorsión y por tanto ineficiencia) y por tanto para predecir los efectos de los cambios en la presión fiscal.
Más recientemente, en el Reino Unido el HMRC (equivalente de la AEAT) creó en el año 2011 el Datalab, una oficina donde se puede acceder a todas las declaraciones de impuestos del Reino Unido. Esto incluye el impuesto sobre la renta (unos 29 millones de declaraciones por año), el IVA, el de sociedades (más de un millón de empresas), las cotizaciones sociales, etc. Para obtener acceso a los datos hace falta reunir varias condiciones: (1) presentar una propuesta de investigación que sea de interés general, ya sea porque puede responder a una pregunta académica importante o porque tenga implicaciones de política fiscal, (2) que el/los investigador/es estén asociados a un centro de reconocido prestigio y (3) que los investigadores se comprometan a ciertas prácticas que garantizan la confidencialidad.
La creación del Datalab en Reino Unido forma parte de una tendencia más amplia de dar acceso a micro datos fiscales en varios países. Tanto EEUU como el Reino Unido cuentan con leyes (las llamadas freedom of information acts) que regulan el acceso a datos administrativos por parte de los ciudadanos, investigadores y entidades privadas, facilitando el acceso al tiempo que provee de salvaguardas sobre la confidencialidad u otros posibles perjuicios. En el Reino Unido, la aplicación particular de la ley implica que cuando se solicitan datos con el objeto de realizar investigación académica, el peso de la prueba sobre la necesidad de preservar los datos como confidenciales recaiga cada vez más frecuentemente sobre las instituciones. Esto es, en principio todos los datos de la administración están disponibles y es responsabilidad de la administración justificar adecuadamente cualquier denegación de acceso.
En Estados Unidos, el Gobierno de Obama también ha abierto sus puertas a la investigación. Unos investigadores trataron de averiguar si el sueño americano sigue siendo tal, observando las rentas de 40 millones (!) de personas y sus padres en el periodo 1996-2012. La respuesta es mixta: la movilidad intergeneracional en EE.UU. varía mucho por regiones, por lo que algunos Estados son tierra de oportunidades, y otros no lo son en absoluto. Otro estudio concluyó, sorprendentemente, que tener un buen profesor en la guardería tiene impactos positivos en las condiciones de vida más de veinte años después.
Con los datos británicos hay bastantes investigaciones en marcha. Uno de los primeros estudios realizados tras la creación del Datalab analizó varias reformas fiscales del gobierno laborista y su impacto en el comportamiento fiscal de las empresas, estimando la elasticidad de los beneficios. Otra investigación identificó grandes distorsiones en el impuesto de transferencias patrimoniales, porque el tipo medio a pagar sube abruptamente por encima de un determinado precio. Todas estas investigaciones han permitido ajustar la política fiscal, reduciendo las distorsiones económicas inducidas por los impuestos.
Pero la revolución del acceso a datos fiscales no se queda en los países avanzados. Algunos países emergentes también han abierto la puerta a los investigadores. Dos estudios recientes analizan si enviar cartas a las PYMEs en Chile y Ecuador amenazando con una inspección fiscal es efectivo para incrementar la recaudación, dado que estas empresas tradicionalmente tienen altos porcentajes de evasión fiscal. Incluso el Gobierno de Pakistán ha permitido a unos investigadores estudiar su peculiar impuesto sobre la renta, donde los distintos tramos del impuesto determinan el tipo impositivo medio, en lugar del marginal. Esto quiere decir que alguien con un sueldo bruto 100 euros más alto que otra persona puede tener un sueldo neto más bajo (por suerte, después de hacerse el estudio el Gobierno modificó la ley). La iniciativa de transparencia del gobierno de Pakistán, ha permitido a muchos investigadores internacionales (franceses, daneses y holandeses entre otros) trabajar en temas de evasión fiscal y generar recomendaciones específicas de política fiscal basadas en la evidencia empírica.
Permitir el acceso (controlado) a datos fiscales tiene una serie de ventajas para los gobiernos. La primera es bastante obvia, tener acceso a estudios económicos de calidad sobre cuestiones de gran importancia, que permitan optimizar la recaudación, luchar contra el fraude y reducir las distorsiones fiscales. Estos estudios los realizaría un grupo de personas de alta cualificación trabajando esencialmente “gratis”, ya que a los investigadores les paga el sueldo su respectiva universidad o centro de investigación. Esto podría atraer no sólo a investigadores españoles, sino también investigadores de otros países que estén interesados en los problemas económicos de nuestro país (que son muchos!). En segundo lugar, los análisis realizados serían de buena calidad, y libres de los sesgos políticos a los que estamos acostumbrados. Por último, supondría un saludable aumento de la transparencia de los sucesivos gobiernos españoles y de los efectos de sus políticas.
También es importante considerar las posibles desventajas. En primer lugar, poner en marcha este sistema tendría un coste por la inversión en nuevos equipos informáticos y la necesidad de contratar técnicos que se ocupen de su funcionamiento. Estos costes son relativamente pequeños si se comparan con el coste global de la AEAT y el Ministerio de Hacienda. Incluso se podría cobrar una pequeña tasa por el uso de los datos para que el sistema no suponga ningún coste al Estado. En segundo lugar, el Gobierno tiene la responsabilidad legal de mantener la confidencialidad de los datos fiscales. Para proteger este derecho, se deben anonimizar los datos antes de compartirlos. Esto significa que se ocultaría el número de identificación fiscal (NIF) y otros datos personales para evitar que se pueda reconocer a personas o empresas específicas. Además, en el Datalab británico todos los resultados obtenidos los revisan expertos del Ministerio de Hacienda antes de ser publicados para asegurar que no se viola la confidencialidad. Por ejemplo, en cualquier tabla de frecuencias tiene que haber como mínimo 30 empresas o individuos por celda, de manera que sea imposible averiguar los valores para un contribuyente concreto por deducción. Nótese que esto no implica que el Gobierno tenga el derecho, o la intención, de censurar los resultados de la investigación. Y esto nos lleva a la tercera desventaja: posiblemente una razón por la que los gobiernos son reacios a compartir este tipo de información es que podría revelar alguna verdad “incómoda”.
En España, muy pocas bases de datos administrativos están disponibles, y en los pocos casos en los que los investigadores tienen acceso, se trata de muestras que apenas superan el millón de personas (es decir, no llegan al 10% de la población activa). Es el caso de la Muestra Continua de Vidas Laborales y la muestra anual declaraciones del IRPF que gestiona el Instituto de Estudios Fiscales. Con estos datos se han hecho algunos estudios interesantes, pero no permiten analizar los fenómenos económicos con tanta profundidad como los que hemos citado anteriormente. Otros ministerios, como por ejemplo el Ministerio de Educación y Trabajo tampoco son flexibles a la hora de ceder sus datos. Hay que recordar que España es uno de los últimos países en la Unión Europea que aún no cuenta con un panel amplio de datos de salarios.
En resumen, el sistema de acceso a datos fiscales debería regirse por unos principios básicos. El primero es que el proceso para acceder a los datos sea transparente y abierto a cualquier investigador cualificado. El segundo es que existan normas y procesos para proteger la confidencialidad, y que cada investigador sea responsable de cumplirlas. El tercer principio es que el sistema sea sostenible a largo plazo, para lo cual es clave minimizar el coste para la administración. Si fuera necesario, cobrando una tasa por el uso de los datos. Este es un tren que no nos interesa perder. Facilitar el acceso a los datos fiscales es positivo, no precisa de grandes recursos y afecta al futuro del país. No hay excusa para estar en el vagón de cola esta vez.