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Los recortes a los salarios públicos. II: Las consecuencias indeseadas y los remedios

En el post anterior me había propuesto como objetivo intentar tener una idea de conjunto sobre la remuneración de los empleados públicos frente a los empleados del sector privado en España antes de los recortes anunciados por el Gobierno, que finalmente han sido aprobados en el Congreso el miércoles pasado. Hoy me gustaría refleccionar sobre las posible consecuencias (mas allá de las presupuestarias).

Creo que tanto el post como la discusión posterior que se ha generado demuestran que es difícil generalizar. Un artículo en El País de ayer confirma la dificultad de generalizar, sencillamente por la escasez de información sobre los empleados públicos.

De todas formas creo que la visión de conjunto que se desprende del estudio que comenté en el post anterior es que, a la hora de comparar el empleo en el sector público y en el privado, España se caracteriza por estas razones:

1) Como en otros países europeos, un empleo en el sector público no es una opción de carrera especialmente atractiva frente un empleo en el sector privado;

2) A diferencia de la mayoría de los otros países analizados, los retornos a la experiencia en el sector público son menores que en el sector privado.

3) La prima en los salarios públicos es alta para salarios bajos y baja para salarios altos.

Esto quiere decir que los recortes anunciados reducirán unos ingresos que, analizados correctamente, parecen estar en línea con los del sector privado. Dado que los recortes son progresivos, además, se reducirán más los salarios de los que en promedio tienen una prima menor y menos los salarios de los que en promedio tienen una prima mayor. Esto quiere decir en particular que se reducirán significativamente los salarios que tienen una prima negativa frente al sector privado.

¿Qué consecuencias indeseadas puede tener este cambio significativo de la regulación de los salarios en el sector público?

La teoría económica sugiere que los mejores se irán, ya que el recorte ampliaría la diferencia que podrían obtener en un empleo en el sector privado,  que los que se quedarán “trabajarán peor”  y que el resultado será que la calidad de los servicios proporcionados por el sector público será peor.

Cuando digo “trabajar peor” me refiero a lo que en algunos autores han definido “despilfarro pasivo” y “despilfarro activo” (en inglés “passive and active waste”). El despilfarro pasivo es una actividad por parte de un empleado público que supone una perdida para la agencia para la que trabaja pero no una ganancia directa para él. El despilfarro activo es en cambio una actividad por parte de un empleado público que genera una perdida para la agencia para la que trabaja y una ganancia para él. (A mi me cuesta un poco distinguir una cosa de la otra. ¿Porqué debería un empleado público hacer “despilfarro pasivo” si no le reporta algo, aun que sea tranquilidad, paz, o descanso?). En realidad se trata de términos poco ofensivos para distinguir cuando hablamos de un empleado poco dedicado y/o poco competente y cuando hablamos de un empleado corrupto.

Existen varios trabajos que tratan de determinar si las predicciones de la teoría están confirmadas por la evidencia empírica, es decir si variaciones en los salarios de los empleados públicos generan una reducción en la calidad de los empleados públicos o del servicio que generan.

El primer artículo que quería comentar, de Stephen Nickell de la University of Oxford y Glenda Quintini de la OECD Employment Division, estudia las variaciones de la calidad de los empleados públicos a lo largo de una década (de finales de los años setenta a finales de los años ochenta) en la que en el Reino Unido ha habido una reducción significativa en los salarios en algunas ocupaciones en el sector público.

El artículo mide la  calidad de los empleados centrándose en los empleados de 21 años en 1979 y los de 21 años en 1991 para aprovechar la disponibilidad de los resultados de los exámenes estandarizados que estas cohortes habían tomado cuando tenían 11 años. Hay que tener en cuenta que los autores no usan los resultados del test, sino el percentil del resultado del test, es decir miden cada individuo en relación con los demás individuos en su propia cohorte. El principal resultado del artículo es que la calidad de los empleados varones empeora entre 1979 y 1991 solo para las ocupaciones en las que se el salario ha disminuido frente al sector privado. Los resultados para las mujeres son menos claros ya que la calidad de las mujeres aumenta ligeramente incluso en las ocupaciones en las que los salarios relativos  han bajado (los autores sugieren que esto se puede deber al aumento significativo en la participación laboral de la mujer en estos años).

Como hemos comentado mas de una vez a lo largo de la discusión del post anterior, en el sector público suele ser complicado medir los resultados por dos razones. La primera es que no está del todo claro la misión de una agencia gubernamental (su “producto”). La segunda es que a menudo no existe una competencia que permita evaluar la productividad de la agencia. Pero decir que medir la productividad es complicado no implica que sea imposible. A continuación quiero referirme a dos trabajos que estudian la relación entre las variaciones de los salarios relativos de los empleados públicos y unas medidas (parciales pero sensatas) de la productividad de los empleados públicos. Ambos trabajos hacen referencia al sector sanitario, pero estudian ocupaciones muy distintas.

El artículo de Rafael Di Tella de Harvard Business School y Ernesto Schargrodsky de la Escuela de Negocios de la Universidad Torcuato Di Tella aprovecha una campaña anticorrupción en los hospitales públicos en la ciudad de Buenos Aires. El objetivo de la campaña era erradicar la corrupción en la compra de materiales en los hospitales. El objetivo principal del artículo es dar una validación empírica a las siguientes predicciones teóricas: (a) la corrupción es menor cuanto más grande es la probabilidad de ser descubierto, (b) la corrupción es menor cuanto más grande es la diferencia entre el salario del empleado público frente al salario que podría obtener en una ocupación alternativa. En particular el efecto (b) debería ser mayor cuando la probabilidad de ser descubierto ni es muy alta (ya que en este caso casi nadie sería corrupto) ni es muy baja (ya que en este caso la posibilidad de perder el trabajo sería muy remota).

Los autores se centran en los responsables de compras de los hospitales públicos y utilizan como medida de los resultados (de la productividad de los responsables de compra) los precios a los que adquieren cuatro productos homogéneos, solución salina, alcohol, agua oxigenada y povidona yodada. La información detallada sobre los responsable de compra (salario, edad, experiencia y educación, entre otras) deriva de entrevistas personales que se realizaron gracias a una autorización del Secretario de Salud. El resultado principal que quería comentar es que existe una relación negativa significativa entre el salario de un responsable de compra (mas correctamente, la diferencia entre su salario y su salario estimado a partir de sus características) y el precio al que compra los medicamentos citados. Lo que es más significativo es que esta relación aparece tan solo en la segunda fase de la campaña anticorrupción cuando la probabilidad de ser descubierto es menor que en la primera fase. Esto quiere decir que un salario más alto genera más incentivos a resistir a la tentación de la corrupción.

El artículo de Carol Propper de la University of Bristol y John Van Reenen de la London School of Economics estudia las consecuencias indeseadas de la regulación de los salarios de los enfermeros en los hospitales públicos en el Reino Unido. La regulación fija unos salarios con variaciones regionales muy pequeñas frente a las variaciones en los salarios “externos” (en el sector privado). Los autores defienden que la regulación de los salarios mata. La medida de productividad que emplean es la tasa de mortalidad a 30 días de pacientes admitidos en un hospital con un infarto agudo del miocardio (creo que es lo que normalmente llamamos “ataque de corazón”, pero no me hagáis mucho caso que yo soy muy hipocondríaco e intento reducir al mínimo mis conocimientos médicos). El resultado que obtienen es que un incremento del 10% en los salarios externos en la región está asociado con un incremento del 7% en la tasa de mortalidad. El incremento es aún mayor, del 10%, en áreas con salarios elevados (la zona de Londres y el Sureste).

Todo lo anterior debería servir para convencernos de que las consecuencias indeseadas de unas recortes en los salarios públicos no existen tan solo en la imaginación de los economistas. Es muy probable que los recortes salariales tengan repercusiones sobre la calidad de servicios públicos tan importantes como la enseñanza, la investigación, la sanidad o la justicia. Es incluso posible que los recortes salariales tengan repercusiones presupuestarias perversas al aumentar los costes a los que se proveen los servicios públicos o al disminuir la eficacia de la administración tributaria.

Esto implica que ahora, mucho mas que hace dos semanas, se hacen necesarias reformas del sector público (de la sanidad, de la educación primaria, de la investigación, de la justicia, de la contratación pública) del tipo de las que se describen entre las 25 propuestas de reforma estructurales. Tarde o temprano alguien tendrá que hacerlo.