Una hipótesis sobre por qué es tan difícil conseguir reformas estructurales en España

Hace unas semanas conté en Magdalen College (Oxford) en el ciclo Madariaga los resultados preliminares de un par de estudios experimentales que estoy desarrollando con varios coautores, algunos de ellos colaboradores de este blog, y me comprometí por twitter con Elena Alfaro, una de nuestras lectoras más inquietas, a hablar de ello (y como la última vez que me comprometí a algo, a promover unas “cervezas con NeG” fallé, prefiero no repetir). Los resultados de nuestros estudios son aún algo preliminares, pero me parece que la motivación es de interés general y quería compartirla. La hipótesis es que en sociedades con un bajo nivel de “confianza generalizada” resulta más difícil llegar a pactos, acuerdos y compromisos, y a menudo estos acaban sustituyéndose por complicadas reglas formales que tampoco arreglan gran cosa y tienen costes elevados.

Para empezar, ¿qué es esto de la “confianza generalizada”? Hay varias definiciones y no existe un consenso sobre cuál es la mejor, pero todas tienen como denominador común que la confianza implica una disposición de los individuos (o decisores colectivos) a colocarse en situaciones donde otros pueden aprovecharse, esperando que esto no suceda, porque de esa manera se produce una ganancia mutua (ver Doney et al). La palabra “generalizada” tiene que ver con la confianza en el resto de miembros de la comunidad, no en una persona en particular (es fácil y posible que en sociedades con poca confianza generalizada, la confianza en amigos o familiares se acreciente).

A los economistas nos interesa la confianza generalizada entre otras cosas porque se ha asociado a mayores tasas de crecimiento. Zak y Knack lo hacen con una sección cruzada de países, y Algan y Cahuc utilizan una estrategia más convincente para establecer una relación causal entre crecimiento y confianza. Algan y Cahuc muestran que el nivel de confianza heredado por los inmigrantes de los países de origen de sus antepasados explica una parte sustancial de la evolución del crecimiento económico para un gran panel de países.

Una de las maneras estándar de medir esta característica de los ciudadanos de cada país es a través de una pregunta que se realiza en las encuestas de valores (EWS WVS): “¿Se puede confiar en la mayoría de la gente?” En el siguiente gráfico se representa el porcentaje de gente que responde positivamente en varios países.

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Como ven no estamos bien. Y mi conjetura es que esto explica parte de la dificultad que experimentamos en llevar a cabo reformas, así como nuestro gusto por las protecciones alambicadas a nuestros derechos y libertades. Para darse cuenta de lo primero les recuerdo que, como ya hemos analizado aquí, en Suecia se hicieron muy serias reformas fiscales (aumento del superávit primario de 9 puntos del PIB, a base de recortes de gastos e incluso impuestos), laborales, educativas o de pensiones (más en este artículo de Bergh). Lo mismo se puede decir de Alemania, en la cual un gobierno socialdemócrata hizo reformas que aquí habrían costado varias huelgas generales.

Creo que esto también explica parcialmente la incomodidad de muchos países nórdicos con la reticencia de los países del Sur a aceptar reformas que ellos tuvieron que realizar hace veinte años. Pero también me parece que si creemos que los ciudadanos son racionales (o incluso para los que nos conformamos con pensar que son “razonables”) habría que buscar una razón para esta reticencia. Las reformas estructurales en general implican costes inmediatos evidentes con beneficios futuros inciertos. Y esos costes inmediatos no siempre están bien distribuidos. Para algunos pueden ser beneficios inmediatos. Por ejemplo, aceptar recortes salariales para aumentar la competitividad y mantener el empleo se puede hacer, como hicieron los alemanes, si se espera que efectivamente el empleo se mantenga o los salarios suban cuando las cosas vayan bien. Esto requiere confianza en que la otra parte cumplirá su porción del trato. Si no hay confianza, tenemos un problema.

¿Y si no hay confianza, qué hacemos? Una respuesta es legislar y regular. Cuando hablamos en el blog de, por ejemplo, reformar las oposiciones, y cambiarlas por otro tipo de procesos, la respuesta más habitual es decir que las oposiciones son lo único que nos separa del caos del amiguismo. Lo curioso es que dejamos claro que los otros sistemas pueden ser tan verificables y robustos como el anterior. Pero nadie se fía. Piensan que si se cambia el sistema, “hecha la ley, hecha la trampa” y alguien dejará un agujero para los amiguetes.

Por no decir cuando hablamos de reforma del acceso a la profesión universitaria. Mucha gente piensa que la única solución es que el acceso a la profesión pase por un examen como las oposiciones, o por presentación de currículos con un baremo predefinido y sin ningún atisbo de discrecionalidad por parte de nadie. Cuando cuento a algún español de fuera de la profesión que en una de las mejores universidades del mundo (y una universidad pública para colmo) me contrataron después de dar una charla y unas cuantas entrevistas con profesores del departamento y un par de administradores, suelo encontrar miradas de incredulidad.

Esto tampoco es irracional, ni siquiera extraño, Aghion y sus coautores muestran que la regulación tiene una correlación negativa muy marcada con el nivel de confianza generalizada. Lo curioso, muy curioso, del modelo y de los datos que lo confirman es que esta demanda de regulación resulta muy grande incluso a pesar de que el gobierno sea corrupto.

¿Qué se puede hacer? La verdad es que es un problema complicado, por esto estoy interesado en comprenderlo. Una vía de progreso nos viene de este otro estudio de Rothstein y Eek, que muestra que la corrupción hace decrecer los niveles de confianza. Por esto me parece obvio que la primera medida del próximo gobierno debe ser regenerar las instituciones. Incluso con una prioridad mayor que cualquier reforma estructural. Cuando la sombra de la corrupción haya desaparecido de las instituciones será más fácil llevar a cabo las reformas necesarias y pedir sacrificios a los españoles. Este fue un error muy grave de los anteriores gobiernos: quisieron hacer reformas cuando los responsables de escándalos gravísimos seguían en puestos de responsabilidad. Esperemos que el próximo no tropiece en la misma piedra.

Hay 25 comentarios
  • El concepto de confianza mutua es interesante, pero dificil de describir. Al igual que otros conceptos como el de "picardía" o "picaresca", que me resultan imposibles de explicar por estas latitudes, o viceversa como "the community", que son dificiles de entender en un contexto iberico. Yo creo que que si que existen diferencias y que se puede constatar. Un dato: aqui se hacen las mismas practicas de laboratorio desde hace muchos años, y sistematicamente tengo los mismos porcentajes de resultados año tras año. A mi jamas se me ocurriria poner la misma prueba en un examen en España repetido, ya que los alumnos disponen de un gran repositorio de examenes pasados en la copistería del centro (tendria 100% aprobados). Sin duda alguna los docentes Irlandeses confian en que los alumnos, en su gran mayoria, no van a copiar la misma practica que se pone año tras año. Otro dato, por aqui los pactos ya se estan haciendo ANTES de las elecciones (creo que se han asustado un poco al ver nuestro panorama).

  • No había tenido la oportunidad de leer la entrada relativa a la reforma de la oposiciones, te agradezco que la hayas citado. No puedo estar más de acuerdo con su contenido. Deberíais de ponerlo otra vez en el debate, me parece una reforma estructural importante y de la que se habla menos de lo que sería deseable.

    • Sin duda, pero mi lección de aquella discusión es que para que esa reforma funcione tendremos que comenzar a fiarnos de que la clase política no lo convertirá en un coladero de amigos. No va a ser fácil.

  • Es interesante el enfoque sobre la confianza. Puede explicar, por ejemplo, la legislación tan farragosa y sancionadora que hay. Pero también es cierto que la sociedad española es ideológicamente conservadora y contraria a las reformas. Entendiendo éstas no como unas etéreas medidas de regeneración democrática, sino como medidas concretas de liberalización económica, tales como las de Alemania que se citan aquí.

    Atendiendo a las encuestas, los ciudadanos se definen como socialistas. Y eso, en una época en la que la intervención estatal excesiva presenta unos resultados poco favorables para ese enfoque, puede traer actitudes poco sociables.

    Es decir. Si los ciudadanos no son racionales sino ideológicos, al ver que la ideología no funciona en la realidad, pueden achacarlo a una traición generalizada de instituciones, dirigentes, y otros grupos sociales. Incluso a algún tipo de quintacolumnismo dentro de su grupo afín. ¿Hay información sobre cómo ha variado en los últimos años ese gráfico de confianza? Y también, viendo que en los primeros puestos aparecen tanto países desarrollados, como emergentes, o incluso en guerra como Irak, ¿se podría conocer el origen de esa confianza? Es decir, Canadá es un país próspero, luego es lógico que su gente confíe. Pero en Irak o Indonesia, supongo que tendrá algún origen religioso. Y probablemente, aunque confiados, serán mucho más reticentes que los canadienses a grandes reformas.

      • Perdón, pero me dio la impresión que confianza y situación económica están muy relaccionados en el enlace que indicas, así lo sugiére. ¿No estaremos mezclando confianza con expectativas?
        Es evidente que las expectativas si deben tener esa reacción. Pero la confianza como un valor más absoluto, tal como lo planteas en la pregunta, para mi es otro parámetro. Y debe ser más un indice socio-cultural que se adapte situaciones más trascendentes que solo las expectativas económicas. Que logicamente, condicionado por la percepción (No como son las cosas, sino como se ven) del entorno: corrupción y justicia , seguridad y violencia, abastecimiento y servicios, libertades u opresión....puede variar en base a eventos como; guerras declaradas o soterradas, corrupción generalizada, trato evidentemente desigual, enfrentamientos partidistas, religiosos o etnicos.....cambios profundos en la forma de vida.

  • ¿Medidas para recuperar la confianza antes que reformas estructurales? Perdón por el escepticismo, pero 1° la causalidad es bidireccional; la propia desconfianza provoca la corrupción (yo mismo he oído un conocido justificar orgulloso de su indignación el fraude del IVA de su padre en que para que lo robaste otro, mejor lo robaba él) y 2° la confianza tarda en recuperarse, aunque sea sólo por el hecho de que la limpieza institucional requiere comprobación empírica (y por tanto tiempo; no basta con las reformas, en un clima de desconfianza todo el mundo será escéptico de que funcionen). En resumen, las reformas estructurales no pueden esperar a que la gente se convenza de la regeneración. Tendrían que ser simultáneas.

    • Ese sería un buen ejemplo para diferenciar entre el origen racional de la confianza, y el ideológico-moral. En España, las instituciones son ineficientes y caras. En países más racionales, esto se ha solucionado mediante reformas estructurales. Aquí, en cambio, los principios básicos (gasto autonómico, fuerte redistribución, tutela estatal) no se discuten, porque están fuertemente enraizados en el sentir moral de la sociedad. Como mucho se plantea el debate en términos de la honradez o capacidad de ciudadanos y gestores. Luego, si hay crisis, no es por un mal diseño institucional, sino porque 'todos son unos chorizos'. Por lo que no son tan necesarias las reformas, como el escarnio de los culpables y la elección de dirigentes más honrados y capaces. Que, evidentemente, vuelven a fracasar por el mal diseño institucional, y otra vuelta más al círculo vicioso.

      Por supuesto, el fraude al sistema es proporcional a su ineficiencia y a la constatación de sus fallos de funcionamiento. La cuestión que se plantea aquí, es que otros países han corregido los suyos antes de llegar a situaciones catastróficas, y a que el pago de impuestos se convierta en un dilema del prisionero. La tentación de ver ahí otra muestra más de la diferencias entre la cultura protestante y la católica es fuerte, y supongo que algo así debe haber, porque la confianza, fe al fin y al cabo, tiene mucho componente irracional.

      • Cierto, pero una parte de mi argumento es que una parte de esa ineficacia del sistema es una reacción a la falta de confianza. Y como no tiene éxito la regulación, regulamos más, en lugar de ir algo más a la raíz.

    • Es posible que no haya que esperar a la mejora de la confianza para todas las reformas, claro. Pero me parece que aquellas que tienen costes inmediatos más fuertes y concentrados serán más difíciles si los que las llevan a cabo están bajo la sombra de la sospecha.

  • Brillante Antonio.
    Muchas gracias por este insight.
    Tiene mucho que ver lo que cuentas con nuestras nada robustas y a menudo amiguizadas instituciones.
    Mientras me dispongo a compartir este post urbi et orbe se me ocurre que estaria muy bien que lo contarais en una TED. En castellano, para difundirlo bien aqui...y en latinoamerica.
    De nuevo, gracias.

  • La discrecionalidad se convierte en arbitrariedad únicamente cuando nada se pierde y se gana, en cambio, en el mercado de favores. Cambiar, por ejemplo, acceso al profesorado universitario olvidando baremos solo tiene sentido con centros autónomos sin inmortalidad garantizada y con una financiación pública que, parcialmente al menos, se distribuya en función de resultados conseguidos (con los ajustes que se quiere por clase social de alumnos al ingreso).
    Como casi siempre, las reformas tienen dos caras: la estructural y la institucional (otras reglas de juego).

    • Me he pasado mucho tiempo argumentando a favor de una universidad financiada por resultados, pero al final es preciso que alguien diseñe el algoritmo. Y si no nos fiamos de quien lo hace, y es muy rígido, acabaremos cambiando cada dos años las reglas y no servirá de mucho.

  • ...Este fue un error muy grave de los anteriores gobiernos: quisieron hacer reformas cuando los responsables de escándalos gravísimos seguían en puestos de responsabilidad....

    ¿ Y si el problema es el propio gobierno ?

    Un ejemplo de hoy mismo: Entrevista a José Maria García en el diario Ara
    http://www.ara.cat/media/Jose-Maria-Garcia-Aznar-dictador_0_1555644649.html

    traduzco un párrafo:

    JMG... Cuando pasa la crisis con Onda Cero, quería tomarme unas vacaciones largas. Pero, sólo dos días después de partir, recibo una oferta de Lara: me propone ser director general de deportes en Antena 3.
    ARA Dos días después de que usted se fuera, Antena 3 no era propiedad todavía del grupo Planeta.
    JMG Exacto! Esto me permite descubrir otra circunstancia del dictador Aznar. Me cita Lara para el desayuno en el Ritz y me traslada la propuesta. Yo le digo que me sorprende que lo haga, porque me consta que hay ocho o diez postores para comprar Antena 3 a Telefónica superiores a la oferta de Planeta. Me dice: "Que eres, de ingenuo". Y yo: "Hombre, ingenuo sí, pero burro no". Y me pone sobre la mesa una carpeta. "¿Sabes qué es esto?" "No". "Ayer fui a la Moncloa, con Aznar. Aquí sobre la mesa tienes el contrato para sus dos primeros libros, una vez deje de ser presidente. La cantidad? Asustes. Y ahora, ¿a quién crees que darán la televisión ? ". Y le dio Antena 3. Eso sí, entonces adquiere una obligación: hacerse cargo de 'La Razón'.

    Y luego nos preguntamos por la desconfianza...
    Felicidades por el artículo

  • Sobrecogedor, por lo plausible entre otras cosas. Como digo en la entrada, la desconfianza generalizada existente es racional/razonable. El reto es cómo reconstruirla.

  • Para mi la desconfianza es solo la consecuencia de la traición......y que se traiciona, los ofrecimientos, la igualdad, la verdad, la compasión..... Cuando a todos nos corresponde en el reparto un pedazo.....suficiente, la confianza es estable, cuando ese repato se desquilibra por el lado menos favorecido empieza a descender. Y como se recupera, con actos claros, contundentes y direcots o con renovación. Hay personas e instituciones cuya relacción (O la percepción de está) con la traición a si mismos o a la mayoría, provoca una perdida de confianza irrecuperable. Otras en que el tiempo permite una pespectiva "global" que equilibra esa perdida de confianza. Y aquellas que no la han desgastado que pueden provocar una cierta prevención, pero que tendrán credito en el banco de la crediblidad, mientras no se traicionen. Y siempre con el riesgo, de que puede perderse solo con una percepción y por tanto puede afectarle la información interesada.
    Quizá los grandes pactos o acuerdos sociales, necesitan confianza. Pero la prevención, que si podemos definir como "desconfianza de base", no puede eliminarse de la ecuación del pacto social, puesto que será la herramienta para proteger y evitar desvios del obejtivo.
    Si esa prevención es demasidado alta, si puede causar una sobredosis de Regulación. Muchas veces como consecuencia de no querer hacer el edificio desde la base y empeñarse reconstruir sobre las ruinas mal cimentadas, pese a tener materiales de sobra.

  • No creo descubrir nada nuevo al decir que la economía, como la sociología, no es un ciencia o al menos en sentido estricto. Los sujetos económicos son personas con sus emocionalidades, (des)confianzas, inseguridades, etc. Y todo ello no permite hacer predicciones sin un grado de incertidumbre, aunque pueden explicar como en este caso historia pasada.
    A propósito, el artículo sobre crecimiento español desde 1975 basado en renta per capita no era muy optimista. Si ampliamos al año 1970, época de la "dictadura" y el desarrollismo (¿?) con datos del crecimiento del paro, déficit/deuda acumulada, peso del sector industrial frente a otros como ladrillo/turismo, crecimiento de la inversión en innovación, etc las consecuencias son desastrosas me temo.

  • La desconfianza generalizada limita el crecimiento de las empresas porque solamente las personas de confianza (familiares y amigos) pueden trabajar en una empresa en funciones de dirección. La confianza prima sobre la capacidad y la formación. En el sector público, la desconfianza promulga la creación de una maraña de reglamentos para reducir la autonomía de los funcionarios, poniendo la toma de decisiones en manos de los políticos. Los políticos toman sus decisiones para beneficiar a los suyos y así fomentar su red personal de confianza. Me parece que España sufre de un exceso de confianza en las personas más cercanas (por lazos de sangre o ideología) y demasiado poca confianza entre las personas en general.

    • Sí, esa es precisamente la hipótesis, la confianza en el sector privado genera una menor meritocracia y en el público además un exceso de regulación que es perjudicial. Un mecanismo de seguro caro, pero desgraciadamente necesario.

  • Creo que es importante evitar pensar en la confianza como una dotación inicial que viene de ninguna parte. La confianza generalizada tiene mucho que ver, y así lo han dicho también gente como Tabellini, Guiso o Acemoglu, con el desarrollo histórico. En España estoy convencido de que esa menor confianza tiene que ver con una sucesión de gobernantes y monarcas corruptos e incompetentes, así como con la secuencia de experiencias democráticas frustradas por levantamientos militares.
    Es importante que los gobiernos que vengan entiendan esta desconfianza de la que parten y tomen medidas para ganarse la confianza ciudadana. Por ejemplo, siempre he pensado que subidas de impuestos deberían unirse a programas de gasto específicos. O los ingresos por la loteria, como el Lottery Fund en UK.

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