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Préstamos universitarios contingentes a la renta: diseño y aplicación a España

Con Maia Güell, Rocío Madera, Analía Viola

“Asistencia escolar obligatoria para todos. Instrucción gratuita. La primera existe ya, incluso en Alemania; la segunda, en Suiza y en los Estados Unidos, en lo que a las escuelas públicas se refiere. El que en algunos estados de este último país sean "gratuitos" también los centros de instrucción superior, sólo significa, en realidad, que allí a las clases altas se les pagan sus gastos de educación a costa del fondo de los impuestos generales.”. Así habla Karl Marx en sus notas al Programa de Gotha en 1875. Casi un siglo y medio después en la mayor parte de Europa el estado paga la educación universitaria a las clases acomodadas a cargo de los impuestos generales.

¿Y cómo estamos en España? En realidad, gastamos poco en educación en términos relativos. Un 8% de los gastos públicos, comparado con un 11% en el resto de Europa, y un 2% en educación superior, contra un 3% en Europa. En algún punto es una consecuencia necesaria de nuestra política fiscal. El gobierno paga el 80% de los gastos universitarios, y como han denunciado repetidamente aquí Nacho Conde y Juan Rubio (aquí y aquí, por ejemplo) los gobiernos no acaban de darse cuenta de que no se puede sostener un estado del bienestar europeo con impuestos estadounidenses. Así que algo tiene que acabar cediendo y le ha tocado a la educación y la universidad.

En este artículo, Maia Güell, Rocío Madera, Analía Viola y un servidor proponemos una alternativa que evite que la universidad española sea un rehén de los ciclos políticos o de las propuestas populistas. Se trata de préstamos universitarios contingentes a la renta. La idea es sencilla: los graduados pagan su educación, si pueden. El Estado se limita a proveer un mecanismo de seguro si las perspectivas profesionales de los egresados no son suficientemente positivas.

Este sistema no es un invento nuestro, ni particularmente reciente. Se utilizan actualmente en el Reino Unido, Australia, y Nueva Zelanda para financiar las universidades. Esencialmente consisten en aumentar las tasas universitarias, y ofrecer préstamos contingentes a la renta. Esto quiere decir que hay un mínimo exento, y si los “deudores” no reciben una renta superior a este umbral no tienen que devolver nada del préstamo. En el Reino Unido este mínimo exento es de 21.000 libras. El tipo de interés puede ser bajo, si se quiere (aunque un tipo de interés más elevado es un elemento clave de progresividad), y el pago es un porcentaje de renta del individuo. Si pasado un período de tiempo, el prestatario no ha devuelto el dinero, el préstamo se cancela.

El objetivo de este sistema es, por un lado, compartir los costes de la educación entre beneficiarios y gobierno. Es verdad que la educación tiene efectos externos, pero ninguna estimación que conozcamos sugiere que esos efectos externos son comparables al 80% que hoy día sufraga el sector público. Pero, ojo, también se comparten los riesgos. Si la educación provista es de mala calidad, y el retorno es bajo, el coste lo asume el sector público. Esto por su parte sugiere que el sector público tiene un incentivo mayor para vigilar la calidad de la educación, ya que soporta en mayor medida el coste de los grados de mala calidad.

Un beneficio importante del sistema es que permite aumentar la financiación universitaria y desligarla del ciclo económico (como de hecho ha sucedido en el Reino Unido). Y además aumenta la progresividad de la financiación.

Para estudiar el sistema, creamos un “laboratorio” virtual que nos permite analizar el impacto de distintos parámetros del modelo y sus efectos a lo largo de la vida laboral de los individuos. Seguimos la metodología de Dearden et al (2008), pero como “Spain is different” lo adaptamos al mercado laboral español. Tenemos especial cuidado de modelar las transiciones en el empleo, la dinámica laboral, y que el mercado laboral español es muy dual. Por ejemplo, tenemos en cuenta que muchos flujos hacia el primer empleo, y desde el desempleo, son para contratos temporales.

Utilizamos datos de la muestra continua de vidas laborales (MCVL), que representan adecuadamente las transiciones individuales entre empleo, no empleo, desempleo, y tipos de contrato. La MCVL también contiene un nexo a datos de renta vía IRPF. Esto nos permite simular las transiciones entre estados de empleo como función de la renta, edad y duración en el estado. La renta, dentro de un estado, es aleatoria (autoregresiva) y depende de la edad. Si hay cambio de estado la nueva renta es también aleatoria y depende de la edad, duración del estado y renta anteriores.

El siguiente gráfico muestra cómo la dinámica del modelo simula muy bien las transiciones reales entre estados de empleo. Las líneas continuas representan los resultados del modelo, y las discontinuas los datos.

En un escenario base examinamos: una deuda de 21.000 euros (cercana al coste actual para el gobierno), un tipo de interés del 0%, una tasa de devolución del préstamo del 10% de la renta al año por encima del mínimo exento, una exención de 15000 euros y la deuda se cancela a los 25 años.

En el siguiente gráfico se puede ver cómo afecta el sistema a distintos individuos. En el eje horizontal se representa distintas personas por su posición en la distribución de la renta a lo largo de la vida. En el gráfico superior izquierdo se muestra el valor presente descontado de lo que paga el individuo. Lógicamente, los que ganan menos prácticamente no pagan nada, y los que ganan más llegan a pagar hasta 15000 euros. ¿Por qué no pagan todo incluso los más ricos? Porque a tipo de interés cero, como la cantidad recibida por los deudores es inmediata y lo que pagan es en el futuro el Estado no recupera todo lo que prestó en valor presente. El gráfico superior derecho representa los años que tardan los individuos en devolver el préstamo. Aquí los más pobre tardan más en devolver, y los ricos devuelven antes. El gráfico inferior representa el subsidio implícito. De nuevo, claramente el subsidio es inferior para los más ricos, pero no es cero, por el mismo motivo que el valor descontado de lo devuelto no se corresponde con los prestado ni para los ricos.

Después se puede examinar el impacto de muchas variaciones sobre el escenario base. Por ejemplo, el nivel de deuda. Esto es importante porque quizá queramos mejorar la calidad del sistema con mayores tasas, y facilitar la movilidad entre comunidades (noten que en Suecia las tasas son “gratis” pero hay préstamos para estudiar fuera del lugar de residencia habitual, que muchos estudiantes utilizan). Los resultados de estas simulaciones se pueden ver en el siguiente gráfico.

Otra variable interesante es el tipo de interés: a pesar de que el 0% es el tipo más popular, es también el más regresivo como se veía claramente en el gráfico del escenario base. En nuestro laboratorio, aumentar el tipo de interés traspasa una mayor parte del coste total a los estudiantes que, tras graduarse, acaban ganando más. También se puede examinar el nivel de exención, las tasas de devolución, o los años para la cancelación del préstamo.

En resumen: (1) la estructura que proponemos es altamente progresiva en todas las especificaciones (los que están en el 25% de la parte superior de la renta pagan casi la totalidad de las tasas universitarias mientras que los que están en el 10% de la parte inferior apenas pagan) y (2) la cantidad del coste universitario pagado por el gobierno es entre 16 y 56 puntos porcentuales menos que en el sistema actual.

Déjennos darles un par de apuntes a modo de conclusión. El (mal) funcionamiento del mercado laboral para los universitarios supone un reto para el sistema de préstamos propuestos. En este sentido cabe preguntarse si este sistema podría funcionar en un país como España. Contra lo que puedan escuchar por ahí, nuestro análisis demuestra que esta política es factible. El gobierno va a mejorar su posición fiscal, y los beneficiarios pueden pagarla. Para el gobierno los recursos extra que se pueden gastar en otras cosas. Por ejemplo, en educación infantil (donde la externalidad es mayor y está mejor documentada), o un gasto social más redistributivo. Para el individuo, el mínimo exento y un máximo de años para pagar suponen un nivel de aseguramiento razonable sobre la posibilidad de no tener ingresos suficientes (esto nos parece una mejora sobre el sistema estadounidense).

Y si les preocupa el impacto sobre los jóvenes de estratos desfavorecidos, Azmat y Simion (2018) muestran que la reforma equivalente en el Reino Unido no ha hecho que menos gente, particularmente en familias de renta baja no vaya a la universidad.

A nosotros nos parece claro. Si el gobierno actual no implementa una reforma parecida, simplemente está a favor de un subsidio a la clase media alta. Nada que objetar, una elección de política expeditiva, pero eso no es progresista.