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La inmunidad de los políticos y la corrupción: un viaje alrededor del mundo

Esta semana ha venido Torsten Persson al departamento a darnos las Gorman lectures. Otro día les hablaré del economista Terence Gorman, un tipo francamente interesante. Y también de la conferencia de Persson, que nos mostró que los políticos municipales están muy bien seleccionados en términos de capacidad cognitiva, liderazgo, y habilidad profesional,… en Suecia. Pero hoy quería hablarles de otra cosa más cercana. Por el pasillo me encontré a mi colega Vasiliki Skreta, que iba a contarle a Persson una investigación suya reciente que explica por qué, y cuándo, la inmunidad de los políticos, puede dar lugar a corrupción. De paso, me lo contó a mí, y yo se lo cuento a ustedes, porque vale la pena.

Les sonará la inmunidad parlamentaria a raíz de los muchos escándalos de corrupción que hemos sufrido en nuestro país en tiempos recientes. Cada vez que la Gürtel, los EREs, u otras lindezas de nuestros políticos salpicaban a un parlamentario, el procesamiento iba significativamente más lento. Los parlamentarios están protegidos contra procesamiento judicial arbitrario; para que un diputado o senador vaya a juicio una mayoría de miembros del parlamento tiene que permitirlo. Esto tiene su lógica, y sobre todo su explicación histórica. Como nos cuentan Vasiliki y sus coautores, el primer caso de protección legal a los parlamentarios ocurre en la Inglaterra medieval. Un parlamentario de Ricardo II le afeó al rey su prodigalidad, y el rey se vengó llevándolo a juicio por traición. Aunque la intervención eclesial le libró de la muerte, sus bienes y su libertad sufrieron, y el parlamento decidió que había que hacer algo para impedir que un caso tan triste se repitiera.

Pero claro, una vez protegidos los parlamentarios, les puede entrar la tentación de aprovecharse de esa inmunidad parlamentaria y convertirse en auténticos criminales. La primera contribución del artículo es formalizar con un modelo muy simple, de estilo beckeriano, esta “trade-off”. Lo que prueban los autores es que con un sistema legal independiente y que funciona bien, la inmunidad es una invitación a la corrupción. Los parlamentarios no están amenazados por un juicio arbitrario y solamente los corruptos se benefician de la protección legal. Por el contrario, si el sistema legal es débil y está capturado por el ejecutivo, la inmunidad protege a los legisladores que controlan las actividades corruptas de un gobierno sin freno, y por tanto reduce la corrupción.

La segunda contribución del artículo es proporcionar una medida cuantitativa de la potencia de la barrera de inmunidad. Los autores compilan un índice en el que suman una serie de indicadores (que son siempre 0 o 1) para una variedad de medidas de protección a los políticos. Esta protección se mide para tres tipos de político: los parlamentarios, los ministros, y el jefe de gobierno. Los indicadores son de tres tipos, el primero es si la detención o procesamiento requiere autorización, si precisa una mayoría del parlamento, o si necesita una super-mayoría. El segundo tipo es si la protección dura solo mientras se ejerce el cargo o si se extiende después. Y finalmente si la protección se extiende a crímenes comunes o solamente a los relacionados con el cargo ejercido.

El siguiente mapa muestra la situación de la inmunidad alrededor del mundo. Como pueden ver los países con mayor nivel de protección se sitúan en America Latina, seguidos por el Este y Sur de Europa. Entre ellos, por cierto, no está incluida España. Es decir, nuestros parlamentarios y miembros del ejecutivo tienen menos protección legal que la de muchos otros países. Esto es interesante porque como argumentan los autores del artículo, los niveles de protección elevados tienen un origen histórico. Típicamente los autores de la constitución introducían mayor protección en países con sistemas judiciales menos fiables, donde se podía esperar una persecución a los políticos por parte del antiguo régimen. Parece que los autores de la nuestra confiaban bastante en el poder judicial. En este contexto querría hacer dos precisiones. Por un lado, he visto que los expertos en el área españoles a veces distinguen inmunidad (procesar a un parlamentario requiere permiso del Congreso vía un suplicatorio), aforamiento (los políticos, no solamente los parlamentarios, son juzgados en el Supremo) e inviolabilidad (no pueden ser juzgados por sus opiniones expresadas en el parlamento). Pero trasladar el contenido concreto de cada legislación en estos conceptos no siempre es sencillo, por lo que los autores lo reducen todo a la inmunidad. Otra precisión, quizá más sustantiva, es que a menudo la protección "efectiva" y la "formal" pueden ser distintas. De una manera quizá algo superficial da la impresión de que en España, la primera es mas alta que la segunda, y podría ser que esto no pasara en todos los países. O quizá estoy siendo demasiado pesimista respecto a nuestro sistema. En todo caso, mis prejuicios no deberían invalidar el trabajo serio y sistemático de los autores.

Una cuestión importante acerca del origen histórico de los niveles de protección que hemos señalado antes, es que tiene un interés empírico, porque hace algo más creíble la interpretación causal de la relación entre corrupción e inmunidad. Si la protección tiene un origen histórico es menos probable que la razón por la que encontremos niveles mayores de inmunidad en países más corruptos es porque los políticos corruptos diseñaron así la constitución para protegerse.

inmunidad

La tercera contribución que obtienen los autores es, lógicamente, el resultado. Los autores utilizan dos medidas de corrupción, la del Banco Mundial, y la de Transparencia Internacional (también realizan análisis de robustez con los índices del World Economic Forum y del International Country Risk Guide). En una primera fase, los autores simplemente muestran las correlaciones parciales vía mínimos cuadrados entre inmunidad y corrupción. Las regresiones utilizan los controles habituales en este tipo de análisis: el PIB del país, origen de su sistema legal, calidad de su democracia, apertura comercial, y exportaciones de petróleo. Como pueden ver en el gráfico que sigue, la relación es robustamente positiva.

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Para comprobar si la predicción teórica se verifica en los datos, esta estimación la vuelven a realizar separando el efecto entre países con sistemas legales fuertes o débiles. El resultado es claro, el efecto positivo de inmunidad a corrupción viene exclusivamente de países con sistemas legales fuertes, como predice la teoría. Para estar algo más seguros de que la relación es efectivamente causal, utilizan un procedimiento de variables instrumentales, donde el instrumento es el nivel de inmunidad en la primera constitución del país. Los resultados vuelven a confirmar la hipótesis de que la inmunidad causa corrupción.

Como en muchos trabajos que utilizan datos de un grupo de países para estudiar una hipótesis de esta naturaleza, siempre quedan dudas razonables sobre la causalidad. Es difícil tener certezas sobre una variable instrumental que no es claramente una asignación aleatoria. Pero creo que en este caso el fenómeno es suficientemente importante para pensar qué tenemos que hacer ante la duda razonable de que efectivamente la inmunidad cause corrupción. Mi impresión es que incluso creyendo que esta inmunidad pueda proteger los bajos instintos morales de algún degenerado, es un riesgo que vale la pena correr. La ascensión al poder de individuos como Donald Trump son una seria advertencia. Sus acciones en los primeros días de gobierno revelan que, si pudiera, utilizaría todos los medios a su alcance para perseguir a quien discrepa de sus opiniones. Fiarlo todo a la robustez del sistema judicial me parece peligroso. Hoy, tanto o quizá más que en el pasado reciente, necesitamos un sistema con muchos frenos y contrapesos para evitar la arbitrariedad del poder.