Hace un par de semanas les hablaba de los efectos venenosos para el crecimiento económico de descubrir un recurso natural abundante que permita vivir sin trabajar, o trabajando poco. En el caso de España, el sol y las playas. Pero la controversia que ha levantado Josep Antoni Duran i Lleida con su propuesta de revisar el Plan de Empleo Rural me ha recordado que hay otra literatura interesante sobre los efectos negativos para la democracia de los recursos no naturales. Por ejemplo, la ayuda al desarrollo, o los aumentos fortuitos de la recaudación pública.
El Plan de Empleo Rural, al igual que los fondos estructurales de la Unión Europea, son ejemplos de ayuda al desarrollo. Estas ayudas han generado una cantidad inmensa de trabajo académico, ademas de una larga historia de decepciones. Cuanto más rico se volvía el mundo occidental en el siglo XX, más parecía preocuparse por las enormes cantidades de personas que no llegaban a cubrir mínimos vitales. Tanto las organizaciones internacionales, como los estados, o sus propios ciudadanos, directamente o a través de organizaciones no gubernamentales, han intentando proporcionar recursos para ayudar a que la riqueza del mundo tuviera un reparto menos desigual. La evidencia en este respecto es, como decía, muy decepcionante. No parece que la ayuda ayude. William Easterly escribió un libro famoso en el que resumía esta historia, The Elusive Quest for Growth (se puede ver algo muy relacionado de Easterly aquí y argumentos parecidos de Rajan y Subramanian aquí).
Pero hoy no voy a centrarme en la existencia o no de efectos sobre el crecimiento de la ayuda financiera a los estados. Recuerden que Duran declara que en el PER hay mucho fraude. ¿Es posible que la ayuda internacional (o inter-regional, o simplemente el gasto público) genere corrupción o dañe a la democracia? Comencemos por un artículo de hace un par de años en el Journal of Economic Growth de Simeon Djankov, José García-Montalvo y Marta Reynal-Querol, The Curse of Aid. Usando una base de datos de 108 países que reciben ayuda internacional, los autores encuentran efectos muy negativos de esa ayuda sobre la calidad de las instituciones. En sus propias palabras al final de la página 12 (traducidas por mi, espero que no traidoramente): "Si un país hubiera recibido la cantidad media de ayuda en proporción al PIB en el período 1977-1999, este país receptor habría pasado de tener un nivel medio de democracia en el año inicial a una total ausencia de instituciones democráticas. El efecto del petróleo en el largo plazo no es significativo." Es decir, la ayuda para el desarrollo es mala para las instituciones democráticas. A largo plazo, peor que descubrir petróleo. Los autores no especulan sobre las razones por las que se produce este efecto negativo, simplemente se remiten a futuras investigaciones.
Una investigación algo más reciente examina uno de esos mecanismos y lo somete a una comprobación empírica. Fernanda Brollo,Tommaso Nannicini, Roberto Perotti y Guido Tabellini (para una versión más resumida ver aquí) estudian, primero, un modelo teórico en el que un aumento fortuito de los ingresos públicos genera un aumento de la corrupción. La razón es, primero, que con mayores recursos es más fácil dar la impresión de que el gobierno hace las cosas bien cuando el público no está suficientemente bien informado. Parece que es más efectivo, cuando simplemente tiene más dinero (y se mete más dinero en el bolsillo o lo dilapida en cosas inútiles porque no pone esfuerzo en controlar el gasto). Adicionalmente, cuando hay más recursos la selección de políticos es peor. Un trabajo en el que hay que pensar menos, o se puede robar más, resulta más atractivo cuando uno no tiene mucho talento. Y, para acabar de complicar las cosas, los mayores recursos hacen más fácil la reelección del corrupto que no es detectado.
Un problema para comprobar empíricamente un modelo como el que les he descrito es que los países o regiones con mayores recursos lo son, en parte, porque tienen buenos políticos. De manera que la correlación entre recursos fiscales y calidad de los políticos tenderá a ser positiva. Es preciso buscar un aumento fortuito de los recursos para poder establecer la conclusión de manera creíble. Para poder identificar el efecto de los recursos, los autores del artículo explotan una peculiaridad de la ley brasileña de financiación local: todos los ayuntamientos en un mismo estado y para unos determinados rangos de población deben recibir la misma financiación del Fondo de Financiación Municipal (que proporciona alrededor del 40% de los ingresos para ayuntamiento de menos de 50000 habitantes, que en Brasil son la inmensa mayoría). Por ejemplo, un salto de población que hace pasar la misma de 10189 a 10190 aumenta la financiación un 30%. Además tienen datos de corrupción de la Correduría General de la Unión, que audita ayuntamientos de manera aleatoria (muy útil para estar seguros de que los ayuntamientos con más recursos no son auditados más frecuentemente). El tipo de corrupción detectada más habitual tiene que ver con prácticas ilegales en contratación pública: limitación de la competencia (amigos o socios del alcalde reciben información privilegiada), manipulación de las ofertas, empresas que ganan el concurso de manera irregular, se otorga un concurso sin llegar al mínimo número de ofertas, o no se ejecuta el procedimiento concursal de manera correcta. También hay casos de fraude, favoritismo o de escribir recibos por cantidades mayores de las efectivamente pagadas. La calidad de los políticos la miden fundamentalmente con su nivel de educación.
Los resultados son llamativos. Un aumento del 10% en los recursos eleva la corrupción en un 24%. Las conclusiones son robustas a varias medidas de corrupción, para todos los umbrales y cantidades variadas del estímulo. En términos de la selección de los políticos, un aumento de un 10% en las transferencias induce una caída de 7% en la proporción de universitarios entre los alcaldes, de un 2% en su número de años de estudio, y aumenta un 7% su probabilidad de reelección.
Cuando leía la parte teórica del artículo, me parecía estar leyendo una historia de España en los últimos diez años. Pero la segunda parte del artículo muestra que no es que los españoles fuéramos particularmente malos. Sólo tuvimos la mala suerte de hacernos ricos muy rápido. Me pregunto si ahora que las cosas están mal, tendremos la suerte de que la democracia mejore. Yo creo que sí. No parece que los regalitos perezosos al que más grite, o los criminales a algún amiguete, vayan a seguir saliéndoles gratis a nuestros políticos. Algo bueno tenía que salir de una situación tan dramática.