Políticas activas de empleo: qué funciona y qué se consigue

594px-Max_Slevogt_Francisco_d'Andrade_Zeitung_lesend_1903De Samuel Bentolila y Marcel Jansen

Ahora que empezamos a atisbar débiles señales de estar saliendo de la recesión, es prioritario plantearse cómo ayudar a encontrar empleo a los 5.9 millones de parados. Como ya indicamos aquí, las políticas activas de empleo deben ser uno de los instrumentos. Incluso el Gobierno parece haberse enterado. Pero, ¿qué políticas funcionan y qué efectos tienen?

La dificultad de la tarea de reducir la enorme cifra de parados que sufre España es aún más evidente si recordamos que algo más de la mitad de ellos solo acabó, como mucho, la educación secundaria obligatoria. Y también que casi seis de cada diez de ellos llevan parados más de un año, de los cuales dos tercios llevan más de dos años.

Como nos recuerda una entrada reciente de Barbara Petrongolo, el paro de larga duración es un problema gravísimo, porque los parados ven deteriorarse su capital humano --tanto en la realidad como en la percepción de los empresarios-- y reducen su esfuerzo de búsqueda. Por ambos motivos, a más duración menor es la probabilidad de reemplearse. A la vez, también se reduce su bienestar físico y mental. Por otra parte, al desvincularse estos trabajadores del mercado de trabajo, dejan de ejercer una presión moderadora sobre los salarios, lo que contribuye a elevar el nivel y la duración del paro. (Este artículo de Stephen Machin y Alan Manning repasa todos estos efectos.)

Desgraciadamente, no hay una cura mágica para el paro de larga duración. ¿Hasta qué punto nos pueden ayudar las políticas activas de empleo? Conviene empezar reconociendo que aún no sabemos demasiado al respecto, pero un artículo reciente (aquí en abierto) de David Card, Jochen Kluve y Andrea Weber avanza en la contestación. (Kluve tiene otro artículo similar, centrado solo en Europa.)

Los autores hacen un "metaanálisis", es decir, un análisis estadístico de muchos estudios a la vez, teniendo en cuenta sus características, para destilar una conclusión lo más sólida posible sobre el efecto de las políticas. En total analizan 199 estimaciones provenientes de 97 trabajos relativos a 15 años y 26 países (tres son sobre España: este, este y este).

Cabe señalar que se trata de una área de estudio muy reciente, la mayoría de los trabajos datan del año 2000 en adelante. Y solo el 9% de los estudios son experimentales --que a menudo tomamos como el ideal, aunque hay cierta polémica al respecto--, el resto simplemente compara a personas que han sido objeto de estas políticas con otras que no lo fueron --teniendo en cuenta algunas de sus características-- sin una asignación aleatoria.

Hay tanta variación en los efectos estudiados en estos trabajos que los autores finalmente decidieron analizar principalmente si el efecto hallado era positivo, nulo o negativo. Un primer resultado llamativo es que las políticas tardan en mostrar todos sus efectos. A corto plazo --hasta un año después del tratamiento-- solo se hallan efectos positivos en un 40% de los casos, ¡con resultados negativos en la cuarta parte! Tranquiliza un poco que a medio plazo (hasta dos años) los positivos suban al 45% y los negativos bajen al 10% y que a largo plazo (tres años) los positivos alcancen el 53% y los negativos se reduzcan al 6%. No obstante, incluso a largo plazo hay un 40% de los programas examinados que no sirven para lograr los objetivos medidos en los estudios.

¿Cuáles son esos objetivos? Resulta que las políticas activas son efectivas sobre todo para reducir el número de parados registrados, normalmente con prestaciones por desempleo. Sin embargo, cuando se restringe la definición del objetivo a salir del paro al empleo --y no a la inactividad-- los resultados son menores. En tal caso, como también recuerda Petrongolo, la bondad del resultado es ambigua, pues si bien se reduce el gasto en prestaciones, quien deja de recibirlas normalmente también se desvincula más del mercado de trabajo, con la consiguiente caída de su probabilidad de reempleo.

¿Qué políticas son más efectivas? Principalmente la ayuda a la búsqueda de empleo, seguida por la formación en las aulas o en el trabajo. También se halla que la formación aparece como menos efectiva cuando se miden sus efectos a corto plazo pero gana en impacto al alargar el plazo. Las políticas menos efectivas son la creación de empleos en el sector público y, en segundo lugar, en el sector privado. Este resultado es muy importante para España, donde prácticamente todo el gasto en políticas activas se destina a subsidios a la creación de empleo privado. En cuanto a los parados que son objeto de los programas, funcionan mejor los que no se orientan específicamente a ningún grupo de edad o sexo. Tampoco se observan grandes diferencias en cuanto a su duración.

Un último "no resultado" a destacar es que los autores dicen que la inmensa mayoría de los trabajos que revisaron no contenían información sobre el coste de las políticas. Dada la heterogeneidad de los efectos encontrados y la probabilidad no despreciable de que estos sean inexistentes, parece esencial llevar a cabo análisis que comparen el beneficio con el coste de las políticas, a fin de no malgastar recursos en aquellas que son inútiles.

Aunque, como hemos señalado, estas evaluaciones son aún relativamente preliminares, España debería aprender de la experiencia internacional en el rediseño de sus políticas activas, especialmente en un momento en que los recursos son tan escasos. En próximas entradas insistiremos con las políticas activas de empleo, indicando cuáles deberían ser las prioritarias en España y discutiendo en detalle las más importantes: estímulos y ayudas a la búsqueda de empleo, formación y prestaciones en el empleo. Pensamos que, en gran medida, predicamos en el desierto. Por eso vale más la pena.

Doctor en Economía por el MIT y profesor del CEMFI. Investigador Asociado de CEPR y CESifo. Ha sido Presidente de la Asociación Española de Economía. Su investigación se centra en la economía laboral.

Hay 27 comentarios
  • El articulo no acaba siendo especifico sobre que funciona o no. Podrias comentar sobre lo opuesto, ¿que efectos perniciosos tienen las bonificaciones a la contratacion de determinados grupos sociales?

    Yo soy partidiario de simplificar y reducir ayudas a la contratacion a parados de mas de un año de duracion y mayores de 50 años (deben cumplir ambas).

    • Fanboy,

      El uso de bonificaciones para los trabajadores más desfavorecidos puede estar justificado, especialmente en períodos de recesiones. El problema de España reside en la práctica generalización de bonificaciones. Esto genera efectos de peso muerte y de sustitución, muchas veces discutidos en el blog.

  • Muy interesante el artículo.
    Sinceramente, este tipo de debates son los que tendría que tener en mente Krugman cuando escribe cosas como esta:
    http://www.nytimes.com/2013/11/08/opinion/krugman-the-mutilated-economy.html?ref=paulkrugman&_r=0
    Su tesis es que la crisis ha reducido de manera sistemática el PIB Potencial en USA, a causa del desempleo y de la pérdida de capital humano. Su solución son las políticas de empleo activas, como si el empleo fuera una especie de vending machine a la que sólo hace falta echarle suficientes monedas de la hucha estatal.
    La verdad es que los efectos de las políticas activas de empleo no son claros (y menos aún si tenemos en cuenta su coste y su efecto crowding-out).

    • Luis, dice esto: "by failing to respond effectively to mass unemployment — by not even making unemployment a major policy priority — we’ve done ourselves immense long-term damage." Y luego se refiere a recortes en el gasto público, en especial la inversión. No veo referencias a las políticas activas.

      • Cuando Krugman habla del desempleo como un "major policy priority", lo que entiendo yo es que se refiere a políticas activas de empleo. No por lo que dice sino por quién lo dice. Y es eso a lo que creo que se refiere cuando se queja de que "one main reason we’ve done so little about unemployment is the preaching of deficit scolds"

        Si por ejemplo fuera Ron Paul quien hablara de "making unemployment a major policy priority", pensaría que lo que quiere decir es exactamente lo contrario.

  • ¿Hay que aceptar o no el principio del libre mercado? Si lo aceptamos, parece claro que el empleo se lo busca cada uno en el mercado global, y punto. En España lanzar políticas activas de empleo es tirar el dinero público, que no sobra; los puestos de trabajo “globalizados” (verbigracia Fagor) de antes de la depresión sencillamente no volverán, a menos que sea con los mismos salarios que se cobran en el tercer mundo. Por otra parte, al perder estos asalariados su puesto de trabajo, la demanda cae y acaba también con muchos de los otros puestos de trabajo (es decir, aquellos que por su naturaleza no pueden deslocalizarse, pero dependen de la demanda interna para su existencia).

    Si queremos que descienda el paro, olvidémonos de burocracias estériles y vayamos al fondo de la cuestión: deben bajar mucho más los salarios, el gasto público social y las pensiones.

    Dicho de otra manera: “el progreso económico consiste en vivir peor”. Pero, ¿qué os creíais?

    Aquí he leído cosas como:

    “El que haga en Alemania lo mismo que hace un polaco en Polonia o un chino en China, o cobra lo mismo que el polaco o el chino o, inevitablemente, perderá su empleo. Alemania se ajustó y no tiene paro. Para trabajos no cualificados en Alemania se encuentra toda la mano de obra que haga falta a 7 € por hora. A mi empleada de hogar le estoy pagando 9 €.”
    (César Molinas, en comentario a artículo de Samuel Bentolila del 4 de diciembre 2012)

  • Jaime,

    Ajustes salariales tienen que ser el mecanismo dominante para generar empleo y hay que explotar todo el margen disponible para generar empleo a traves de ajustes de empleo. Incluso podemos hablar de la obligación de los parados de pagar su propria formación cuando tienen recursos para hacerlo. De lo que se trata es diseñar estrategías para la reinserción de los parados con serias deficiencias de formación y sin los recursos para financiar formación. De ninguna manera estamos pensando en programas como el "skill lift" de países cómo Suecia porque como dices, faltan recursos e instituciones adecuadas.

    • Reducir salarios... para qué... cuanto empleo se ha creado con la reducción salarial, volvemos a la falacia del efecto Pigou, similar a la falacia de la austeridad...

      Explicame el mecanismo por el que en una economía real (en la que se fijan salarios con mark-up y por tanto los precios y márgenes no bajan en la misma cuantía) como se crea empleo bajando salarios....

      Falta rigor, pero no importa la racionalidad neoliberal se ha instalado como el common sense y la gente te lo comprará, por que ya lo ha interiorizado.

      • Y yo pensaba que la racionalidad no tiene ideología 🙂 Creo que el debate debe girar en torno a cuáles son las características del funcionamiento de los mercados que se adecuan de forma razonable al problema que tengamos entre manos... pero que va a saber un neoliberal como yo

    • Monta un negocio. Ficha un trabajador. Alguien Formado. Pagarle unos 1900 euros/mes. ¿Sabes cuanto debe pagar tu empresa para que el trabajador formado reciba 1900 euros/mes que son unos 22.800 Euros netos año? Aproximadamente son 9.000 Euros/año de coste de Seguridad Social. Entre la empresa y el trabajador pagan 40.000 euros/año para que el empleado reciba unos 22.800 Euros/año netos. Casi un 50% de impuestos directos, y no sumemos otros costes y impuestos indirectos asociados, o riesgos por inspecciones sanitarias, laborales, de protección de datos, etc. Además, si tu negocio dentro de 10 o 20 años sufre una fuerte crisis, como la actual y debes reducir los gastos para sobrevivir, reducirás el mayor gasto ,que en este país, es de personal. Cuando hagas los números en tu negocio, y analices lo que ha costado, incluido el coste del despido, te pensarás mucho si fichas a otro trabajador, quizás harás tu el doble de horas, ya que los costes fijos son tan altos y pueden hundirte tu negocio. El problema del paro en España porque los representantes de los sindicatos y del gobierno, tienen sus ingresos asegurados. A las empresas la formación les sirve para que te gastes en un master 2000 € como poco y te firmen un convenio de prácticas de 500€ siete horas diarias, sin vaciones y sin seguridad social y al finalizar el contrato en prácticas te echen a la calle y vuelvan a contratar otro becario para que les saque el trabajo a delante.

  • Bueno, yo lo de que “el progreso económico consiste en vivir peor” lo decía con ironía, ¿eh?

    Si aceptamos las leyes del libre mercado, la solución a nuestros problemas es rebajar el nivel del 95% de la población (asalariados) al de los trabajadores chinos. ¡Pues vaya una solución! (Y además, es una solución falaz. No podemos jugar todos a ser austeros y tener superávit comercial.)

    Conclusión: hay que negar la mayor.

    • [Modo ironía nacida de la impotencia ON]

      Pues es la única solución. Sorprende que no se entienda esto, pues para ello no hace falta ningún conocimiento sobre economía o cualquier otra materia científica: todos sabemos que, ceteris paribus, una empresa con esclavos será más competitiva que otra con trabajadores. Esto será moral o inmoral, pero eso es irrelevante pues lo que no puede ser, no puede ser y además es imposible.

      Insisto en que resulta chocante que una ciencia, con toda su complejidad teórica y metodológica y sus sofisticadas técnicas matemáticas, termine concluyendo lo mismo que cualquiera con dos dedos de frente y ningún conocimiento científico, pero esto sería motivo de otro debate.

      lo dicho: a competir y menos lloros, que así es el mundo desde que es mundo. Considérense los argumentos socialdemócratas clásicos como un desvarío de la razón, comprensible desde un punto de vista moral, pero un completo absurdo desde un punto de vista racional y a largo plazo. Y por otra parte, tremendamente perjudicial por no dejarnos interiorizar lo que la mayoría de trabajadores de china tiene bien interiorizado: la vida es, lo ha sido siempre, LUCHA (=competición) por la supervivencia; gana el más (fuerte y/o listo, y/o astuto, y/o preparado, etc)

      [Modo ironía nacida de la impotencia OFF]

      un cordial saludo

  • Me gustaría que explicaras que señales de brotes verdes hay.
    Ojee los datos del DBE y no veo nada.

    • José, el informe empieza así:

      Durante el tercer trimestre, la economía española prolongó la mejora gradual que se viene
      observando desde principios de año, en un entorno caracterizado por un cierto alivio en
      las tensiones financieras y una mejora de la confianza. Las estimaciones realizadas a partir
      de la información coyuntural disponible apuntan a que, en el período de julio-septiembre,
      el PIB pasó a crecer un 0,1 %, en tasa intertrimestral, tras nueve trimestres consecutivos
      de descensos (véase cuadro 1).

      La secuencia del PIB desde el primer trimestre de 2012 que se ve en el cuadro 1 es:

      Producto interior bruto: -0,4 -0,5 -0,4 -0,8 -0,4 -0,1 0,1

      Me parece bien descrito como 'débiles señales de estar saliendo de la recesión', sin entrar en las previsiones de otros organismos.

  • Marcel:

    Cualquier política activa de empleo que intente aportar conocimientos a trabajadores con escasa formación lo único que va a hacer es trasvasar parados desde un grupo de población a otro. Es lo mismo que si consiguiéramos que todos los albañiles en paro de España se convirtieran de repente en ingenieros aeronáuticos: lo único que se conseguiría es que habría más parados dentro de los ingenieros aeronáuticos.

    Porque el problema del paro en España no es un problema de formación, sino de que no existe ningún sector económico pujante capaz de absorber todos los parados que existen a corto o medio plazo. Y, como bien dice Jaime de Berwick, eso sólo se puede conseguir reduciendo salarios y prestaciones sociales con objeto de poder competir en costes con otros países (competir en calidad requiere mucho más tiempo y más capital, muy escaso hoy en día en este país). Y eso afectará a toda la población española.

  • Euclides,

    Siento discrepar contigo. El paro de España, y sobretodo el paro de larga duración, sí tiene mucho que ver con la escasa formación de parados.

    Más de la mitad de los parados (3,2 millones ) no tienen un título de educación secundaria post-obligatoria. Seguramente no vamos a ser capaces de crear oportunidades de empleo para tantos parados con un nivel tan bajo de educación. En todos los países este grupo sufre una alta tasa de paro. De hecho, como sabrás, las tasas de paro son decreciente en el nivel educativo.

    Mejorar la formación de los parados les abre más oportunidades de empleo y puede contribuir a reducir el paro a traves de múltiples canales. Y no estamos hablando de un simple trasvase de parados. Habrá más oportunidades para todos porque la creación de vacantes resultará más atractiva cuando haya parados mejor formados.

    Ahora, es claro que no sirve cualquier tipo de formación. Hay que ofrecer formación que ofrece una buena salida laboral y hay que ofrecer formación a medida. Esto quiere decir que las empresas tienen que tener un papel importante en el diseño de los programas de formación y dado la escasez de fondos, sea las empresas, sea los trabajadores tendrán que participar en el coste. El empleo de fondos públicos debería servir como la última vía y/o como complemento a la inversión hecha por los directos implicados.

    • Marcel,
      Siento discrepar contigo. El paro de España, y sobretodo el paro de larga duración, NO tiene mucho que ver con la escasa formación de parados.“Más de la mitad de los parados no tienen un título de educación secundaria post-obligatoria.” ¿Y qué?. España no es capaz de crear empleo ni para nadie (ni para los formados ni para lo que no lo están). Es más yo diría que es mejor no estar formado porque así a las empresas no les das la oportunidad de firmas un contrato en prácticas precario para que te exploten. Porque el problema no es la formación. En un post anterior te he propuesto que montes una empresa y verás como usan las empresas la “formación” a la hora de contratar.

    • El hecho de que las tasas de desempleo sean menores en función del nivel educativo, tan sólo quiere decir una cosa: que hay más trabajo para los más formados, pero no los suficientes, puesto que también les afecta el desempleo. Si hubiera más gente formada, es muy probable que el desempleo total en España fuera el mismo, pero con otra distribución por nivel educativo.

      A día de hoy España tiene un gran número de gente tremendamente formada y dispuesta a trabajar por salarios ridículos. Las naves industriales están tiradas de precio. Te animo a que contrates unas cuantas personas, te alquiles una nave e intentes comercializar un producto o servicio. Ya verás el resultado que vas a tener.

    • Marcel, ojalá fuera cierto que el paro se resuelve con mejor formación. Pero no abona esa teoría el hecho de que España sea el país europeo con con más trabajadores sobrecualificados. Según un estudio de Eurostat con datos de 2008, aquellos que tienen un título universitario o de FP de grado superior pero ocupan un empleo por debajo de ese nivel de formación son en España un 31% frente a un 19% de media europea.

      Por otro lado, los jóvenes (25 a 29 años) con estudios superiores tienen una tasa de paro muy similar a los mayores de 55 años con estudios primarios. Ciertamente, para los no universitarios la situación es aun peor, pero de eso a decir que la gran solución al paro es básicamente la formación es simplemente falso. Está claro que en España estudiar no sirve para mucho. Y la culpa, me temo, es del modelo productivo que tiene España.

  • Sartre,

    ¡Qué suerte tenerte aquí! La única persona con rigor y nada dogmatica...

    Ya tenemos evidencia que la falta de ajustes salariales en 2009 costaron puestos de trabajos. Lo que tenemos que garantizar es la transformación de ajustes salariales en menores precios y menores margenes (donde el endeudamiento de la empresa lo permite).

  • La entrada indica que las mejores políticas activas de empleo son la ayuda a la búsqueda de trabajo y la formación de parados.
    Debido al "skills mismatch" que sufren muchos de los parados en España, así como su escasa formación como señala el señor Jansen, ¿en España cuál sería la prioridad? ¿Búsqueda de empleo o formación?

  • Pues tiene razón don Euclides Castillo. Si las empresas no contratan no es porque vayan buscando abogados, médicos, ingenieros y arquitectos y sólo encuentren albañiles disponibles en el mercado. Si así fuera, no habría paro en aquellas profesiones. No contratan porque saben que no hay demanda para lo que van a producir. Así de simple.

    Lo que dicen los Sres. Jansen y Bentolila es «formemos a los parados y ya se les ocurrirá a las empresas qué hacer con ellos». Pero la economía no funciona así. La demanda motiva la producción, no al revés. Cuando las empresas tienen demanda, ya se gastan ellas lo que haga falta en formar a sus trabajadores. Denme ustedes una cosechadora de última tecnología y pueden estar seguros de lo que voy a hacer con ella: nada. Por una razón muy simple: no necesito para nada una cosechadora.

    La verdad: se ha ido demasiado lejos en la aceptación del librecambismo internacional y en la desigualdad del reparto de la riqueza. La solución es 1) proteccionismo arancelario selectivo para proteger a los asalariados europeos de la competencia desleal de los países cuya única baza competitiva es lo exiguo de sus salarios y 2) subir salarios en Europa. Es importante hacer 1) antes que 2), ya que, de lo contrario, subir salarios sólo servirá para que aumente el paro, por falta de competitividad (este es el lamentable error de concepto de socialdemócratas y neokeynesianos).

    En pocas palabras: 1) aislarnos de los austeros de fuera para 2) poder no serlo nosotros.

    • Jaime, lo que dices no es cierto. La dotación de factores de un país, una región o una ciudad tiene implicaciones directas sobre su capacidad para crecer. Un ejemplo es este trabajo de Beaudry, Doms y Lewis, quienes dicen:

      we find that it is in areas where college-educated workers were abundant (and, we show, cheap) relative to high school–educated workers that PCs were adopted most intensely. At the same time, these areas also experienced the greatest increase in the return to education.

      Los autores encuentran que aquellas ciudades de EEUU que tenían más universitarios aprovecharon mejor la llegada de los ordenadores personales y crecieron más.

      • Lo que dices, Samuel, está muy bien. Evidentemente, si mejora la dotación de factores, en algún futuro se aprovechará dicha mejora. El problema es cuándo.

        Las políticas activas de empleo tienen sentido en economías no muy alejadas a su crecimiento potencial, con objeto de reciclar trabajadores mediante cursos de una duración limitada. Pero actualmente no estamos en esa situación y la competencia en cuanto a costes con otros países es muy difícil, aunque no imposible. Por tanto, al parado de media o larga duración de poco le sirve adquirir nuevos conocimientos y habilidades, salvo que sea para emigrar o para entretenerse y no deprimirse.

        • Hola Euclides,

          Cierto - el timing de las políticas activas es muy importante; la formación ocupacional no sirve de mucho en un mercado deprimido. Al contrario, completar los estudios de ESO en el caso de los jóvenes o la obtención de títulos de FP para trabajadores que ya cuentan con experiencia relevante no tiene porque ser una mala idea. Pero todo esto hay que pensarlo y diseñarlo con mucho cuidado para evitar el despilfarro de recursos públicos.

          Nuestro punto es que España necesita abrir el debate sobre el futuro papel de las políticas activas en la batalla contra el paro de larga duración. Nosotros tenemos la firme intención de participar al debate y de aportar información y evidencia de experiencias en otros sitios. Pero necesitamos que todos los "stakeholders" se involucran. Hasta ahora todos los llamamientos sobre los riesgos del paro de larga duración caen en sacco roto.

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