Los ajustes del empleo público que han de venir

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¿Cómo ha evolucionado el empleo público en España durante la crisis? 

Fijándonos solo en el empleo asalariado, resulta sorprendente que el empleo público creció mucho. Como se ve en el gráfico, tomando el tercer trimestre de 2007 (2007:3) como final de la expansión (igual que aquí o aquí), hay un aumento del 10% en cuatro años, frente a una caída en el sector privado del 14% en el mismo periodo.

Es una subida muy atípica. Dejando a un lado la recesión de 1976, cuando se estaba poniendo en pie el Estado del Bienestar, podemos fijarnos en la recesión iniciada en 1991:3. En ella, el empleo privado cayó hasta un 11% y el empleo público cayó menos, hasta un 5%, pero no volvió a crecer hasta 1999.

En otras palabras, es razonable intentar mantener el empleo público como mecanismo de lucha contra la recesión, si las finanzas públicas lo permiten, o al menos reducir el empleo público menos que el privado. Pero lo sucedido durante los cuatro primeros años de esta recesión ha sido una huida hacia adelante, que ha hecho especialmente difícil y dolorosa la reducción del déficit posterior. (En Youtube hay un ameno vídeo sobre otros aspectos de la evolución del gasto público en 2007-2011).

¿Quién ha sido responsable de este comportamiento?

Como se ve en el siguiente gráfico, hubo una carrera para aumentar el empleo público entre las Comunidades Autónomas, el Gobierno central y los ayuntamientos, que ganaron las primeras, llegando a aumentar su empleo en un 15%.

Por el contrario, como muestra este otro gráfico, el empleo en la Seguridad Social ha caído del orden del 20% y el de Otros organismos públicos, principalmente empresas públicas, alrededor del 10%.

(Nota. Según el INE, hasta 2006:4 en la Seguridad Social se incluían organismos que prestaban servicios sociales o sanitarios dependientes de otras administraciones. En 2007:1 hay una redistribución de parte de los empleados de la Seguridad Social, principalmente hacia las CCAA. Este cambio no debería afectar a los datos del gráfico, pero es sorprendente que el empleo en la Seguridad Social caiga un 20%.)

El ajuste que viene...

El pasado sábado el Ministro de Hacienda reveló que este año el déficit quedará en el 7.4% del PIB en vez del 6.3% acordado con la Unión Europea (aunque el Gobierno entiende que esta diferencia no computa a efectos del llamado procedimiento de "déficit excesivo", por ser una operación de una única vez). La noticia dada a finales de 2011 de que en vez del 6% acordado para 2011 el déficit público iba a ser el 8% supuso una gran pérdida de credibilidad para el Estado español. Proceso agravado cuando luego se dijo que en realidad sería del 8.5% y luego que la cifra "definitiva" era el 8.9%, y ahora resulta que la... "superdefinitiva" (¿?) será el 9.4%.

La necesidad de recuperar reputación, que cotiza en puntos porcentuales de prima de riesgo, es obvia. Según los presupuestos para 2013, los intereses de la deuda se llevarán 38.590 millones de euros, un 33.8% más que en 2012, y un 3.63% del PIB. Así, tanto nuestros socios europeos como cualquier inversor internacional que observe que en este momento el empleo público es todavía un 3.7% superior al nivel alcanzado al final de la expansión tendrá muy claro que ha de reducirse. Esta idea se confirma al observar que según los Presupuestos, los gastos en personal activo disminuirán un 3.8% con respecto a 2012.

¿Cómo se reducirán? Los Presupuestos Generales del Estado de 2012 prohibieron todo aumento salarial y toda nueva contratación y la reposición de bajas, salvo por la posibilidad de reponer un 10% en algunos sectores (educación y sanidad en las Comunidades Autónomas con esas competencias, docencia universitaria e investigación en algunos casos, policía local, fuerzas armadas, lucha contra el fraude fiscal y laboral, prevención y extinción de incendios). Lo mismo hace el Proyecto de Presupuestos para 2013.

Existe un problema de eficiencia en esta vía. Pensemos en una empresa privada que perdiera a un empleado clave. Si se le prohibiera reemplazarlo podría resultarle muy difícil operar, con la consiguiente pérdida de actividad. En las Administraciones Públicas sucede lo mismo. Es más, los Presupuestos prohíben también la contratación temporal, "salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables que se restringirán a los sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales," con autorización previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. A estas alturas no es posible (creo) saber cómo se está administrando esta cláusula de escape, aunque sospecho que de forma extraordinariamente restrictiva.

Un mecanismo que no deja apenas ningún margen de respuesta no es bueno. Es cierto que aumentará la eficiencia de forma mecánica, en cuanto que los servicios se prestarán por menos personas. Y ciertamente necesitamos elevar la eficiencia de nuestras administraciones. En una comparación internacional sobre los resultados del sector público realizada por António Afonso, Ludger Schuknecht y Vito Tanzi para el año 2000, España solo superaba a Grecia, Portugal e Italia (Cuadro 1, última columna). El problema de la eficiencia del sector público es muy complejo y buena parte de él radica en la incapacidad para utilizar incentivos positivos y negativos, como mencioné para el caso del absentismo. La eficiencia, y en especial la calidad del servicio, también sufre cuando no se puede asignar el trabajador adecuados para cada puesto. Por tanto, podría ser mejor tomar una postura activa: por una parte, decidir dónde sobran empleados públicos y donde no sobran o incluso faltan, y, por otra, limitar el nivel del gasto de personal (que es en realidad el objetivo) pero permitir una gestión de personal y de remuneraciones más descentralizada, realizada por quienes en cada nivel saben qué necesidades existen y qué empleados son más eficientes. A su vez, los gestores de los departamentos serían responsables de su gestión. No soy un marciano, soy consciente de nuestra lejanía de este modelo y de la dificultad de poner en práctica estas medidas, pero una reforma de la administración pública no consiste solo en recortar gastos sino también en mejorar la gestión.

¿Cómo se llevará a cabo la reducción del empleo público?

Aquí ha un paralelismo entre el sector privado y el público: en ambos al inicio de la recesión siguió creciendo el empleo indefinido. Pero como muestran los dos gráficos siguientes, en el sector privado se paró pronto, en 2008:2,

mientras que en el sector público ha seguido aumentando hasta 2011:3:

Como es habitual en nuestro país, tanto en el sector privado como en el público el ajuste ha recaído especialmente sobre los empleados temporales; en el sector privado desde el principio y en el público desde 2011:3. Este último ajuste está siendo simplemente brutal: en solo tres trimestres el empleo temporal se ha reducido un 20%. A pesar de las nuevas capacidades de llevar a cabo despidos colectivos (ERE) en el sector público a raíz de la reforma laboral de febrero de 2012, cabe suponer que la no renovación de contratos temporales será la vía mayoritaria por la que se destruirá empleo público durante el resto de este año y durante el próximo.

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Apéndice: Para los que quieran ver las magnitudes, que no se pueden deducir de los gráficos, aquí va un cuadro-resumen.

Hay 25 comentarios
    • Esos números son muy bajos, el gasto en personal es aproximadamente el triple (o cuádruple si incluyes, como es habitual, las clases pasivas). Salvo que tengas otra explicación, en principio pensaría que en ese gráfico están solo los gastos de la administración central (esto es, sin incluir médicos, profesores, bomberos, etc).

  • Gracias por este interesante post.
    Sería muy útil si pudiéramos distinguir entre la evolución de los contratados laborales indefinidos y los funcionarios. Los primeros son más asimilables a los contratados indefinidos del sector privado que los segundos.
    Ya se que la EPA no lo permite y la MCVL no recoge a los MUFACE, aún así sería muy útil.

  • En el modelo que usted plantea para la gestión del empleo público respecto a la eficiencia y los incentivos positivos tiene un par de problemas
    Al acercar el nivel de decisión de gestión y el gestionado, necesario para medir la productividad individual, se entra en el problema de amiguismos y de falta de incentivos para el que decide de meterse en problemas con sus subordinados al pagar más a unos o a otros. También se deriva el problema de medir la productividad del empleo público en determinados puestos: hacer o comprobar un expediente tributario no implica que se haya hecho más rápido. El modelo que usted plantea es el que se pretendió instaurar con el complemento económico que es la productividad, pero es poco eficiente en la práctica, precisamente por la carencia de incentivos para el jefe determinado de perder buen rollo laboral en la oficina castigando al que menos trabaje. Sé que eso es problema del jefe de la oficina, pero hoy por hoy, en muchos lugares esto no se ha solucionado.

    • Alberto, sí tiene usted razón en estos problemas. No obstante algunos países lo han probado en el sector público (educación en particular). Me disculpo porque no conozco esa literatura, ni sé si los resultados netos han sido positivos, pero hay un capítulo de un libro al respecto (Storey and Sisson) y un artículo (Kessler y Purcell). Si pudiéramos aprender de la experiencia internacional y probar con lo que sean las mejores prácticas quizá podríamos aliviar este importante problema, mejorando a la vez el servicio al usuario y la situación de los empleados públicos.

  • Muy buen post! ¿Los datos incluyen únicamente personal de la Administración pública o también otros empleados públicos (policía, médicos...)?

    • Gonzalo, en principio la EPA, que es la fuente de los datos, cubre a todos los empleados públicos, sean funcionarios o no.

  • "Pensemos en una empresa privada que perdiera a un empleado clave. Si se le prohibiera reemplazarlo podría resultarle muy difícil operar, con la consiguiente pérdida de actividad. "

    A esa empresa que, en plena caída de ingresos y a pesar de los números rojos, ha seguido contratando personal, se le podría decir: alguno habrá entre todos los nuevos que sirva para ese puesto.

    • Claudio, me estoy refiriendo a la situación de enero de 2012 en adelante, cuando se prohíbe toda nueva contratación. En esas circunstancias no siempre es posible encontrar alguien en la plantilla que tenga el perfil adecuado, aunque haya habido incorporaciones recientes previas.

  • Fantastico post de Samuel que nos esta mal acostumbrando 😀

    ¿Que diferencias hay entre los recortes salariales de empleados del estado vs empleados de las CC.AA. ?
    La no renovacion de todo trabajador temporal del estado, que ahorro supone sobre el total de salarios?
    Y una pregunta de predicciones basada en la anterior: En cuanto calculas las probabilidades de que se haga un nuevo recorte a los funcionarios (de cualquier tipo, paga extra, bonus, salario base) en 2013?

    • Fanboy, difíciles preguntas.
      - Para 2013 en principio no hay recortes salariales (que yo sepa). Algunas CCAA hicieron recortes en 2012, p. ej. Madrid y Cataluña, pero los anularon cuando el gobierno central suprimió la paga extra de diciembre en julio (no sé si todas lo hicieron, no es fácil seguir a 17 autonomías).
      - No sé si existe el desglose de costes salariales entre funcionarios, laborales indefinidos y laborales temporales. Aquí hay datos de masa salarial y de retribuciones de los funcionarios, quizá se puedan hacer cálculos a partir de estos datos y de los Presupuestos o de las Liquidaciones de Presupuestos (pero estos suelen darse por programas). Me extrañaría que alguien lo hubiera hecho, pero me encantaría estar equivocado.
      - Lo siento, no me atrevo a especular sobre esto (aunque como empleado público cruzo los dedos 🙂 ).

      • Permitir una gestión más personal con gestores que fueran más responsables de su gestión no es una idea de marciano; es una gran idea. Pero teniendo en cuenta que los que nos gobiernan sí parecen marcianos esta gran idea podría llevarnos al peor de los mundos posibles, que es la autonomía sin rendición de cuentas, como decía Antonio Cabrales hace unos días.

        Predicciones sobre un nuevo recorte a los funcionarios en 2013:

        1- Las cifras de déficit de 2012, diga lo que diga el ministro, no parecen ir bien.

        2-Pagar en 2013 a los funcionarios las dos pagas extraordinarias supondría un incremento de gasto con relación a 2012.

        3- Hay elecciones en octubre y noviembre.

        A partir de entonces tendremos noticias sobre esto, sobre la no revalorización de las pensiones, quizás sobre el anunciado aumento del 1% de las pensiones que puede quedarse en anuncio, etc. etc.

  • Impresionante. Further digging on this data would be most useful. You are likely to pick up both lazy-sloppy fiscal policy and corruption. Telling

  • Además del problema de eficiencia ya señalado, creo que hay otro muy importante. No se está aprovechando el talento de las nuevas generaciones por la congelación de plazas. ¿No sería mucho más razonable mantener la oferta de plazas y despedir al, digamos, 10% menos productivo de los actuales trabajadores? Además, sería mucho más justo desde el punto de vista social. A los chicos de veintitantos se les están cerrando todas las puertas: no hay empleo público, no hay empleo privado y no hay crédito para montar sus propios negocios. ¿Qué clase de sociedad permite una situación así con sus hijos? A mi me parece dramático y muy fácil de solucionar con medidas como las que propongo que, además, incrementan la productividad

    • Acabarían despidiendo a los "no amigos", "no de mi partido", "no de mi sindicato", "no de mi club de golf-os"...

  • Lo que no me acaba de quedar claro es lo de las brechas de género, máxime cuando en algunos casos se nos presenta como importantísimas para temas menores, pero en un asunto como éste de tanto calado cualitativo y cuantitativo y que está, o mejor, debiera estar en el meollo de la igualdad al tratarse del sector público y afectar a cientos de miles de personas, resulta que no aparece.

    • Emilio, que yo recuerde nunca he mencionado brechas de género, porque no es un tema que domine. En todo caso, la destrucción de empleo ha afectado más a los hombres que a las mujeres porque aquellos predominaban en los sectores más castigados, como la contrucción. Sin embargo, en el sector público, a diferencia del privado, las mujeres son mayoritarias frente a los hombres, así que la destrucción de empleo público podría afectarlas más. Es un aspecto interesante para una próxima entrada, gracias por la sugerencia.

      • Aunque colgué el comentario en tu entrada la referencia no pretendía ser personal, era sencillamente constatar que se habla de brecha de género cuando responde a determinado criterio ideológico, por ejemplo, carreras universitarias o remuneraciones, pero se olvida la brecha de género en la enseñanza secundaria obligatoria o en el empleo público.

        No estaría mal saber cuántos de esos trescientos y pico mil empleos creados durante la crisis fueron ocupados por mujeres y cuántos por hombres.

        Siguiendo algún criterio expuesto en este mismo blog por otras personas que escriben entradas habría que concluir ya de partida que en la función pública se produce una brecha de género, llamémosla inversa, en base a que la proporción mujeres-hombres en la misma se inclina claramente del lado de ellas.

        En cualquier caso agradezco tu respuesta y esa posibilidad de alguna entrada en ese sentido. Para animarte más, te diría que entre el feminismo noruego, ya se aduce como una discriminación de género nueva, el que las mujeres estén más representadas en el empleo público que en el privado.

  • Un articulo muy interesante para mostrar las diferencias en el proceso de ajuste en el mercado de trabajo que se está llevando a cabo vía cantidades entre sector privado y público.

    Además del ajuste vía cantidades, a mi me interesaría mucho conocer si el ajuste se esta llevando a cabo vía precios (costes salariales / laborales) con la comparativa entre sectores (público y privado).

    He investigado con la Encuestra trimestral de coste laboral (ETCL) cogiendo como referencia la sección O de CNAE-09 para ver si ha habido el ajuste salarial en el sector privado que estaría en línia con los recortes salariales que el gobierno está implementando para el funcionariado. He hecho el mismo ejercicio con datos de contabilidad nacional mirando la evolución de la remuneración salarial por trabajador (en el grup de las adminsitraciones públicas). En ambos casos no se observa una desaceleración salarial. I están muy lejos a lo que se debería esperar con los recortes anunciados.
    Naturalmente, estos datos son promedios y no tienen en cuenta el hecho de que la muestra de los ocupados en este sector ha variado desde el inicio de la crisis porque se han despedido a los trabajadores que relativamente ganaban menos.

    Hay alguna forma de medir correctamente si el mercado de trabajo está ajustando vía precios y si hay diferencias entre el sector público y privado?

    En definitiva, querría entender quien está soportando el ajuste del mercado laboral (sector privado vs. público) y si se está haciendo mayoritàriamente vía cantidades o también via precios)

    Muchas gracias.
    Maria

    • María, comparto esa inquietud. De hecho, mi idea inicial para la entrada era contrastar ajustes de precios y cantidades en los sectores público y privado, pero era demasiado para una entrada y decidí posponerlo. En todo caso, la búsqueda de datos sobre remuneraciones en el sector público no es trivial. Lo que describes me parece sensato, pero seguiré buscando.

      • Muchas gracias por tu respuesta.

        Es un tema que me interesa mucho seguir, así que te agradecería que si encuentras datos, ideas etc al respecto me los comunicaras. Yo también seguiré buscando.

        Un saludo

        Maria

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