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El macroajuste y las prestaciones por desempleo (I)

El decreto-ley de macroajuste presupuestario aprobado por el Gobierno el pasado viernes 13 de julio, con medidas de gran impacto, incluye varias que afectarán al mercado de trabajo. En concreto, se trata de reducciones del salario de los funcionarios y de sus días de vacaciones, de las prestaciones por desempleo, de las bonificaciones a la contratación y de las cotizaciones a la Seguridad Social. Hoy me voy a ocupar de las prestaciones por desempleo. ¿Qué efectos cabe esperar de su reducción y por qué se ha tomado esta decisión?

Los cambios en las prestaciones

Las prestaciones por desempleo contributivas reponen el 70% del salario anterior durante los primeros 6 meses de paro y, hasta ahora, reponían el 60% a partir del séptimo mes (hasta un máximo de 24 meses). El cambio aquí estriba en que esta última tasa de reposición baja al 50%.

También se ven afectadas las prestaciones por desempleo asistenciales, que cobran los trabajadores con rentas bajas que agotan las prestaciones contributivas o que no han cotizado lo suficiente para cobrarlas, cuyo importe es de 426 euros al mes. Aunque este cambio no se explicó en la rueda de prensa del viernes (siguiendo la práctica ya habitual, como señala Joaquín Estefanía en Ocultadores compulsivos), algo que tendría que acabarse de una vez.

Por una parte, se elimina el subsidio especial de 6 meses para mayores de 45 años que agoten su prestación contributiva. Por otra, hasta ahora los mayores de 52 años que reuniesen todos los requisitos, salvo la edad, para acceder a una pensión contributiva tenían derecho a cobrar prestaciones asistenciales hasta que empezaran a cobrar una pensión. Esa edad mínima se eleva a 55 años.

Los efectos

La principal función de las prestaciones por desempleo es asegurar a los trabajadores contra un suceso, la pérdida del empleo, que reduce mucho su renta, y por tanto su consumo. Un efecto macroeconómico directo de las prestaciones es por tanto sostener el consumo privado. Pero su principal efecto laboral es elevar la tasa de paro media, pues la opción de percibir prestaciones eleva el valor de la situación alternativa (el paro) de los empleados, lo que eleva su salario objetivo para la negociación con las empresas y redunda en un mayor salario.

Análisis estadísticos ateóricos, como el de Bassanini y Duval (OCDE), y muchos otros trabajos empíricos confirman este resultado. De hecho, la cuantía y la duración de las prestaciones por desempleo son de las pocas variables Terminator, que siempre muestran una correlación positiva significativa con la tasa de paro sean cuales sean las demás variables introducidas en la estimación. Pero la OCDE también destaca que la elevación del paro debida a las prestaciones puede contrarrestarse con políticas activas de reinserción y formación.

El principal efecto microeconómico de carácter laboral de las prestaciones es alargar la duración de los periodos de paro individuales, porque reducen el incentivo a buscar y aceptar ofertas de empleo. Una interpretación (alternativa o complementaria) más positiva es que las prestaciones relajan las restricciones de liquidez que sufren los parados, lo que les permite buscar empleos más adecuados a sus preferencias y capacidades; Raj Chetty ha desarrollado y calibrado un modelo sobre esta idea.

Al nivel microeconómico, además del efecto sobre el consumo de los hogares con miembros parados, hay efectos laborales directos. Pero resulta que los efectos de la propia percepción de prestaciones y los de su cuantía pueden diferir. Por una parte, está comprobado empíricamente que la percepción de prestaciones eleva la duración del paro. Por ejemplo, en un trabajo mío con Olympia Bover y Manuel Arellano con datos de la Encuesta de Población Activa para el periodo 1987-1994 y manteniendo otros factores constantes, se observa esta evolución de la tasa de permanencia de los parados en esa situación :

Por ejemplo, tras 6 meses de paro el 67% de los trabajadores con prestaciones seguía parado (línea superior), mientras que lo hacía un 40% de los trabajadores sin prestaciones (línea inferior). Al nivel individual, este efecto es muy superior al de reducir la tasa de crecimiento del PIB en 4 puntos porcentuales, del 2.3% al -1.6% (la línea intermedia muestra que tal cambio eleva del 40% al 50% el porcentaje de trabajadores que siguen estando parados).

El efecto de aumento de la duración del paro ha sido confirmado, entre otros, por Olympia Bover y Ramón Gómez, diferenciando las salidas al empleo indefinido y el temporal, y por Alfonso Alba-Ramírez, José Mª Arranz-Muñoz y Fernando Muñoz-Bullón, con datos de la Muestra Continua de Vidas Laborales y del fichero Histórico del Sistema Integrado de Prestaciones.

Los efectos de la cuantía de las prestaciones han sido menos estudiados. José María Arranz y Juan Muro hallan un patrón para las prestaciones contributivas que varía con la duración del paro: de 1 a 6 meses una mayor cuantía de las prestaciones contributivas eleva la tasa de salida del paro, de 7 a 12 meses no tiene efectos significativos y de 13 a 18 meses reduce esa salida, para después desaparecer cualquier efecto. Por su parte, una mayor cuantía de las prestaciones asistenciales reduce la tasa de salida del paro para cualquier duración.

Estos resultados indican que el recorte del importe de la prestación contributiva que ha decidido el Gobierno reducirá la salida del paro de los parados de corto plazo y la elevará para los parados de larga duración (más de un año). En cuanto al tiempo, como se aplica solo a quienes se queden parados a partir de ahora y en el séptimo mes, será efectiva solo desde enero de 2013.

Con respecto a la supresión de las prestaciones de los trabajadores mayores, por lo antes discutido, cabría esperar un efecto mayor que el de la reducción del nivel. No obstante, los mayores de 45 años, y más los comprendidos entre 52 y 55 años, tienen enormes problemas para volver a encontrar cualquier empleo, por bajo que sea su salario de reserva, por lo que en la situación actual esta medida tiene costes especialmente grandes para las personas en estos grupos de edad.

(A un plazo más largo, un efecto positivo será retrasar el efecto del umbral de los 52 años, que llevaba a muchas empresas a despedir a partir de esa edad a sus trabajadores, repartiéndose con el Estado el coste su mantenimiento hasta la percepción de la pensión.)

Los cambios en la gestión de las prestaciones

Se ha endurecido también la gestión. En primer lugar, se podrá suspender su abono cuando se aprecien indicios suficientes de fraude, que no debe ser de magnitud despreciable a la vista de las 294.611 bajas cautelares y sanciones que hubo en 2011. Además, los parados tendrán que demostrar que han realizado actuaciones para su reinserción laboral. En principio es deseable vincular las políticas pasivas con las activas, como hemos dicho aquí a menudo. Pero la baja calidad de las políticas activas de reinserción y formación que se llevan a cabo en nuestro país convierte este requisito en algo poco útil.

Y la motivación

¿Son malas las prestaciones por desempleo? No, al contrario, juegan el papel esencial de proteger a los trabajadores de un suceso muy negativo, quedarse parado involuntariamente. Pero deben buscarse los niveles óptimos del nivel y la duración para equilibrar los efectos positivos y los negativos.

¿Están en niveles óptimos la cuantía y la duración de las prestaciones por desempleo en España? No lo sé. En cuanto al nivel previo a este recorte, una vez se tienen en cuenta sus muchas dimensiones, como hace la OCDE, resulta una tasa media de alrededor del 58%, muy parecida a la de Francia (ver este artículo mío con Pierre Cahuc, Juan J. Dolado y Thomas Le Barbanchon). La duración está cercana a la media europea. Donde cojea nuestro diseño es en las políticas activas y su relación con las pasivas (las prestaciones).

Pero no creo que haya cálculos de optimalidad laboral subyacentes a la medida, más bien hay cálculos presupuestarios. España dedicó en 2011 el 3% del PIB a prestaciones por desempleo (con mil gracias a Florentino Felgueroso, que se ha tenido que ir a los comunicados de las ruedas de prensa mensuales del Ministerio de Empleo a sumar los datos. Aparentemente no hay otra forma.). Estas son la senda anual y la tasa de variación interanual del gasto mensual:

El Gobierno presupuestó para 2012 una caída del gasto en prestaciones del 5.4% (algo que parecía irreal) y hasta mayo ha crecido a una tasa del 4.6% interanual (pese a que la tasa de cobertura ha bajado del 70% en diciembre al 65.4% en mayo). Parece una senda poco sostenible.

De hecho, con el macroajuste se espera reducir el gasto en prestaciones en 13.764 millones de euros de aquí a finales de 2014 (aquí para los que sepan inglés y aquí para los que no), es decir, el 24.3% del importe total de las medidas del 13 de julio, solo superado por la recaudación extra esperada del IVA.

Que la motivación sea principalmente fiscal no implica que los efectos netos puramente laborales de estas medidas no puedan ser positivos a medio plazo, aunque no en esta coyuntura tan depresiva, donde lo que escasea son los puestos de trabajo vacantes, que van a agravar.  Lo que no ha habido es un rediseño integral conjunto de las políticas activas y pasivas del mercado de trabajo, además de que, ciertamente, no nos han explicado nada.