Algo se mueve en las políticas activas de empleo

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De Samuel Bentolila y Marcel Jansen

Después del triunfalista informe del Gobierno sobre el impacto la reforma laboral, este verano hemos visto, al fin, algo de movimiento en políticas activas. Se ha aprobado el Plan Anual de Política de Empleo para 2013 y convocado la selección de agencias de colocación para la inserción de los parados. Dejando el segundo asunto para una entrada futura, hoy nos centraremos en el primero. Como ya señalamos en este blog, las políticas activas pueden ser muy útiles en la reducción del paro, dado el bajo nivel de formación de gran parte de los parados, así que son buenas noticias.

El Plan Anual de Política de Empleo para 2013 es, sobre el papel, ambicioso. Anuncia un "nuevo modelo" de programación, gestión, evaluación y financiación de las políticas de los servicios públicos de empleo (SEPE). (Sí, el 28 de agosto se publica el plan para todo este año, se ve que el paro no es un asunto muy urgente.)

La financiación es de 3.800 millones de euros (frente a más de 7.000 millones al inicio de la crisis). Un 35% de la financiación irá a las Comunidades Autónomas (CCAA). Un primer cambio es que el 40% de este importe no es fijo, sino que está condicionado al cumplimiento de una serie de objetivos (antes era solo el 15%). En principio, es buena idea que una parte significativa de la remuneración sea variable, para generar incentivos, siempre que los objetivos sean los adecuados.

Hay 33 objetivos, 4 "políticos" y 29 estructurales, organizados alrededor de seis ejes (el texto exhibe una prolija taxonomía burocrática). Hay varios objetivos interesantes. En la orientación a los parados destacan el diagnóstico individualizado y la gestión de itinerarios individuales. En la formación, la evaluación de su calidad. En oportunidades de empleo, aflorar empleo en la economía sumergida –con incentivos a sancionar incumplimientos por parte de los perceptores de prestaciones–. Y en el marco institucional, mejorar la gestión y comunicación e impulsar la cooperación público-privada.

Para saber si, a diferencia de la situación actual, todo esto irá a alguna parte, la clave es la evaluación. Para hacerla se definen 22 indicadores. Casi todos son razonables para medir la eficiencia de los SEPE. No obstante, muchos miden el esfuerzo, qué recursos se dedican a las políticas (input), y demasiado pocos miden los resultados (output). Un par de indicadores de esfuerzo muy básicos, pero hoy relevantes por la escasísima actividad de los SEPE, es el de parados atendidos sobre el total de parados registrados y puestos ofertados por el SEPE sobre el total de contrataciones registradas.

Un indicador de resultados importante es cuántos parados se han colocado (desglosados por tipos: de larga duración, jóvenes, mayores de 55 años o perceptores de prestaciones del Plan PREPARA, del que hablé aquí). Además, se emplea en forma de diferencia de ratios:

( Parados atendidos que se colocan / Parados atendidos )  –  ( Parados no atendidos que se colocan / Parados no atendidos )

Es una forma de medir si el tratamiento (ser atendido) tiene un impacto en comparación con los no tratados. No obstante, se refiere a parados "que recibieron alguna atención", sin distinguir cuál. Dado que es muy distinto recibir orientación del SEPE, digamos, que hacer un curso de formación, cada tipo de tratamientos debería medirse por separado.

Además, no basta con comparar a los atendidos con los no atendidos. Los primeros no son elegidos al azar. Por ejemplo, en el caso de la formación, a los parados se les ofrecen cursos y ellos deciden si hacerlos o no, y cuáles hacen. Por tanto, quienes siguen un curso no son representativos del total de parados, sino que tenderán a ser aquellos con más capacidad de aprender o más ganas de encontrar trabajo, en cuyo caso tambien esperaríamos que encuentren trabajo antes que los demás. Por este motivo, si no se tiene en cuenta la composición de los atendidos y no atendidos, se tenderá a obtener una estimación demasiado optimista del efecto del curso sobre la probabilidad de conseguir empleo (es el "sesgo de selección").

En consecuencia, conviene analizar la consecución de empleo de parados que piden, todos ellos, hacer el curso. Entonces, porque no haya plazas para todos o por el propio diseño de la evaluación, se concede el curso a algunos (los tratados) y se deja fuera a otros (el grupo de control). Es esencial que el gestor de cursos del SEPE no elija, por ejemplo, a los que cree que se van a beneficiar más del curso, sino que la selección sea puramente aleatoria (es decir, tirar una moneda al aire), igual que se hace en los experimentos que evalúan nuevos medicamentos para su aprobación. En otro caso es muy difícil evualuar bien el tratamiento. Una solución de compromiso es hacer una prueba a pequeña escala (un "piloto") con asignación aleatoria para ver si las políticas funcionan antes de implantarlas a gran escala.

A menudo no se puede o quiere hacer una selección aleatoria. En tal caso, es crucial hacer una evaluación "cuasi experimental". Es decir, medir el impacto de las políticas sobre parados por subgrupos que se parezcan lo más posible en muchas dimensiones relevantes: sexo, edad, nacionalidad, educación, experiencia laboral previa, duración anterior del paro, percepción o no de prestaciones, etc. La premisa es que si se parecen en las dimensiones observables, también lo harán en las no observables (como las ganas de encontrar trabajo). Para esta estimación son imprescindibles los datos individuales. Quienes mejor hacen estas estimaciones son los investigadores académicos, que cuentan con una amplia batería –continuamente mejorada– de técnicas estadísticas para estimar los efectos de las políticas públicas. Y que se vigilan mutuamente con gran dureza antes de aceptar la publicación de un estudio en una revista científica de alto nivel.

Otra dimensión muy interesante de evaluar sería la efectividad de cada oficina del SEPE. Como defendimos hace tiempo, sería deseable que esta evaluación también determinara una parte de la remuneración del personal de los SEPE, como sucede en otros países.

Tras leer el Plan parece que el Ministerio no solo va a pagar a las CCAA por resultados, sino que antes de pagarles va a exigir mucha más información que hasta ahora, lo que es un gran avance. Se podría aplicar a esta evaluación la llamada competencia referencial (véase un artículo clásico de Andrei Shleifer al respecto). Es decir, hacer un ranking de las CCAA, una vez tenidas en cuenta las características de sus clientes (los parados), y premiar a las obtengan la mejor puntuación en cada una de las dimensiones. Es algo similar a lo que nos ha contado Antonio Cabrales sobre el valor añadido de los profesores (aquí y aquí). Y sería muy bueno hacer públicos estos resultados.

Un objetivo que se valora es que las CCAA tengan un sistema de gestión de la calidad, por el que se realicen auditorías, evaluaciones externas o autoevaluaciones periódicas. Por ello, quisiéramos animar a los responsables del Ministerio y de las CCAA a que abandonen su tradicional desconfianza con respecto a los investigadores académicos. Si quieren saber, de verdad, si funcionan sus políticas, pongan los datos individuales (anonimizados) a disposición de los investigadores, como ya ha hecho el Ministerio de Empleo con la Muestra Continua de Vidas Laborales o el INE con la Encuesta de Población Activa. Los investigadores harán las evaluaciones gratis y las mejores serán de gran calidad. A la vista de sus resultados, se podrán mejorar las políticas.

A la larga, hacer evaluaciones rigurosas redundará en su propio beneficio, pues los votantes no van a votarles porque vean en los medios que un informe del Gobierno nacional o autonómico que sea diga que las políticas activas han sido un éxito. Les votarán cuando vean que ellos, sus parientes y sus amigos han sido bien atendidos por los servicios públicos de empleo y gracias a ello han encontrado trabajo.

Doctor en Economía por el MIT y profesor del CEMFI. Investigador Asociado de CEPR y CESifo. Ha sido Presidente de la Asociación Española de Economía. Su investigación se centra en la economía laboral.

Hay 22 comentarios
  • Me parece una propuesta muy interesante la realización de experimentos aleatorizados con los desempleados ayudados por el SEPE, pero no veo que el ministerio llegue a publicar estos datos, serán cautos dada la sospechosa poca efectividad de este servicio.

  • Buenos días,
    interesante entrada. En cuanto a la competencia referencial creo que no bastaría con controlar las características de los parados, sino que también hay que tener en cuenta la estructura productiva de cada comunidad y su historia. Estos dos últimos elementos determinan tanto las “ganas de trabajar” del empleado público como del parado. Obviar esto en un sistema de incentivos puede incrementar la desigualdades que existan de partida. En el caso de que todas las condiciones se cumplieran la competencia referencial debería servir para promocionar a los funcionarios (por otro lado habría que ver sobre que se compite, no creo que la eficacia a la hora de colocar parados sea perfectamente informativo sobre la calidad profesional y humana de un funcionario). Los incentivos monetarios me parecen un problema más que una solución. El problema de las carreras de ratas no me parece que sea baladí. Sé que a los economistas la motivación intrínseca os suena a magia medieval, pero estoy convencido que es algo a lo que se puede aspirar respecto al trabajador medio. Y en eso hay que hacer esfuerzos. Al respecto os recomiendo la República de Platón, Libro IV 425a-426a.

    Un saludo.

    • Pumuki, es cierto, se podrían tener en cuenta características 'ambientales', ajenas a las decisiones de los gobiernos autonómicos, que hicieran más difícil la colocación de los parados en unas comunidades que en otras. Se podrían utilizar otros incentivos distintos de los monetarios, como el horario, la promoción, etc., en la medida en que se pueda. La motivación intrínseca no es irrelevante, pero el problema es descansar en la motivación intrínseca per se, porque tendrá una determinada distribución entre los empleados públicos y no es fácil saber cómo aprovecharla.

  • "A la larga, hacer evaluaciones rigurosas redundará en su propio beneficio, pues los votantes no van a votarles porque vean en los medios que un informe del Gobierno nacional o autonómico que sea diga que las políticas activas han sido un éxito. Les votarán cuando vean que ellos, sus parientes y sus amigos han sido bien atendidos por los servicios públicos de empleo y gracias a ello han encontrado trabajo."

    Me temo que no. En España, con gritar fuerte es suficiente. Si empiezan a verse informes del gobierno, hablando de lo mucho que esta mejorando la situación en el mercado laboral, la gente les votará a mansalva. Da totalmente igual quien dé el dato, o si el estudio es externo. Si ahora mismo, en pleno escándalo de corrupción, con el paro por encima de 27%, y una serie de políticas y reformas que no han sido efectivas, siguen teniendo una intención de voto del 30%, que ocurrirá el día que saquen cuatro datos positivos.

  • Interesante artículo, muy significativo lo expresado de manera tan clara en su último párrafo, mejor imposible: " Les votarán cuando vean que ellos, sus parientes y sus amigos han sido bien atendidos por los servicios públicos de empleo y gracias a ello han encontrado trabajo."

    https://www.youtube.com/watch?v=dzJxHw4JF10

    Saludos.

  • Samuel, donde dice '3.8 millones de euros' y '7 millones' debería decir 3.8 miles de millones (y 7 mil millones)

  • Parece una ironía que en un país donde hay seis millones de parados y la inmensa mayoría de ellos tienen apenas educación secundaria se recorte ¡a la mitad! los recursos en políticas activas de empleo, pero sí lo haya para Juegos. En fin...
    Mi pregunta va vinculada al tipo de formación que el SEPE ofrecería. ¿Sabemos algo de los contenidos? ¿Se considerará una prueba al final del curso o solamente la colocación en puesto de trabajo será el "examen"? Por último, ¿tendrán los parados de larga duración algún tipo de prioridad a la hora de acceder a estos cursos?
    Muchísimas gracias de nuevo por todo.

    • Hoya, tu pregunta es muy oportuna. La SEPE tiene en su web un buscador de cursos y especialidades formativas. Por el texto de las regulaciones queda claro que para obtener un certificado de profesionalidad sí hay pruebas de evaluación de los alumnos. En otros cursos imagino que también, pero no puedo asegurarlo. Tendremos que investigar mucho más sobre cómo funcionan estos cursos, creo que las páginas web de las CCAA, al menos de algunas, serán una mejor fuente de información.

      • Muchísimas gracias. Un rápido vistazo por la web del SEPE y veo que en la provincia de Madrid actualmente hay tres cursos, dos de ellos para construcción y otro para mantenimiento de obra civil. ¿Dónde están las aptitudes más allá del ladrillo?

        • Hoya, el SEPE no es un buen sitio para ver qué cursos existen, pues esta competencia la desempeñan las CCAA. Por ejemplo, en la Comunidad de Madrid puedes ver aquí las actividades de formación. Hay actividades con los municipios en muchas otras ocupaciones y formación con compromiso de contratación.

          • La reforma de las políticas activas de empleo ha sido un auténtico caos. En el caso de la Comunidad de Madrid es aún más significativo. Desde 2011 se ha permitido que las Comunidades se "inventen" programas y supriman otros sin ningún tipo de análisis. Por ejemplo, en Madrid se han suprimido las Escuelas Taller, Talleres de Empleo, las acciones orientación profesional..., y a cambio se han puesto marcha programas fantasma en los que se han gastado ingentes cantidades de dinero. Un ejemplo: en el programa para 2012 aparecían "cosas" como Madrid 4x4, Femprende en equipo, o Cartoon el emprendedor:
            http://www.boe.es/boe/dias/2012/08/04/pdfs/BOE-A-2012-10475.pdf
            Para 2013 se han suprimido también los programas de formación en colaboración con los Ayuntamientos. De la orientación laboral ni hablamos porque ya no existe.

  • Es evidente la poca efectividad de los servicios públicos de empleo y, ante esta realidad, cualquier propuesta en el ámbito de la evaluación me parece muy interesante.
    Ahora bien, me parece poco serio que las personas desempleadas puedan acceder a los programas de formación para el empleo a través del azar. Si se apuesta por la orientación personalizada y los itinerarios específicos e individualizados es, precisamente, en este fase del proceso donde se debe priorizar quién debe acceder a la formación. Otra cosa sería el exceso de demanda de cursos (atendiendo a la rebaja del presupuesto) que podría ofrecer alguna posibilidad a la citada propuesta y, por la misma razón económica, la escasez de los recursos dedicados a programas de orientación profesional e itinerarios para el empleo.

    • Gabriel, en efecto, lo normal es hacer la selección aleatoria entre candidatos que por sus características pueden todos ellos acceder al curso (idealmente tras una orientación personalizada), cuando hay exceso de demanda (más solicitantes que plazas). Por otra parte, si no se consigue en una convocatoria, la misma persona a menudo puede acceder al curso la siguiente vez que se convoca.

  • Hola Gabriel,

    La aleatorización es importante en distintas fases. Antes de implantar nuevas políticas activas habría que evaluar su efecto mediante programas piloto y, como en el caso de experimentos médicos, habría que seleccionar los participantes (grupo de tratamiento) y los excluidos (grupo de control) por azar.

    Después de su implantación es verdad que queremos seleccionar a los más motivados. Pero todavía existen mecanismos de control y evaluación efectivos basados en azar. Un ejemplo claro es cuando hay varios centros u intermediarios que ofrecen el mismo servicio (formación, intermediación etc.). En este caso habría que utilizar un mecanismo aleatorio para asignar los participantes a los centros. El Reino Unido lo hace y esto en principio debería servir para evaluar la calidad de los servicios ofrecidos por cado centro u intermediario.

    Más allla de estos casos habría que utilizar métodos cuasi-experimentales como explicamos en la entrada.

  • Pues que si los cuatro datos son positivos y a los votantes les gustan lo normal es que ganen las elecciones. Así es la cosa de la Democracia.
    Otra cosa sería que la Democracia fuera una forma de gobierno infalible o que cincuenta sabios fueran capaces de vender sus ideas.
    En Italia les salió fatal la solución y no se lo agradeció más que una minoría ,posiblemente por olvidar que el marketing es más poderoso que la ciencia.

  • Hola, Samuel y Marcel,

    El título de vuestra publicación es "Algo se mueve en las políticas activas de empleo" y en su contenido hacéis referencia exclusiva al PAPE 2013 al que calificáis, "sobre el papel, ambicioso". Sin embargo, para el año 2012, ya hubo un PAPE http://www.boe.es/boe/dias/2012/08/04/pdfs/BOE-A-2012-10475.pdf

    ¿No consideráis que el PAPE 2012 fue el primer paso en ese movimiento en las políticas activas de empleo? ¿qué diferencias o mejoras entendéis que tiene este PAPE sobre el anterior?. Dado que el PAPE 2013 ha sido aprobado por el Gobierno del PP y el de 2012 lo fue por el Gobierno del PSOE, ¿es posible que si en las próximas elecciones hay cambio de Gobierno, tengamos un nuevo PAPE que exponga que el de 2013 era confuso?.

    Saludos,

    Gon

    • Gonzalo, el PAPE 2012 también fue aprobado por el gobierno del PP (6 de julio de 2012), no por el PSOE (el último suyo fue el de 2011, aquí). Hay dos cambios que nos parecen importantes con respecto al PAPE 2012: el aumento del porcentaje de la remuneración que será en función de objetivos y la enumeración de objetivos para la evaluación, que huye de variables de situación del mercado de trabajo que no están realmente en manos de los SEPE y se acerca a variables que miden mejor la actividad directa de los SEPE. No obstante, dado que el papel lo aguanta todo, nuestra actitud es de sano escepticismo: creemos que estos cambios son positivos pero esperaremos a ver si se traducen en una mejor gestión ('si esto irá a alguna parte').

  • Conozco de segunda mano cómo funcionan las políticas activas de empleo: tengo amigos que han sido profesores y alumnos en estos cursos. Según lo que veo, el funcionamiento en todos los casos es similar: un sindicato u asociación bien conectada recibe unos fondos descomunales para dar los cursos, pero se los gasta en otra cosa; para el curso, contrata a alguien que cobre poco (da igual si sabe o no del tema), y tan solo se asegura de que todos los alumnos reciben el diploma que van buscando, vayan o no a clase, porque así se quedarán contentos.

    Me encantaría que esto cambiara, pero no soy muy optimista al respecto...

    • Samuel, comparto tu mala valoración de las políticas activas tal y como se han hecho hasta ahora (y está dicho en casi todos los documentos colectivos sobre las reformas laborales que hemos ido recogiendo en el blog). ¿Van a cambiar? Hay alguna señal positiva pero habrá que esperar y ver. Como contesté a Gonzalo más arriba, apostamos por un sano escepticismo.

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