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Alcohol, leyes y evaluación de políticas públicas

Tras un intento fallido en 2006, la futura ley estatal para la Prevención del Consumo de Bebidas Alcohólicas en Menores de Edad prohíbe la venta de alcohol a los menores de 18 años en todo el territorio nacional y restringe la publicidad de bebidas alcohólicas dirigida a los adolescentes. La nueva ley pretende atajar el excesivo consumo de alcohol entre los jóvenes. Según la Encuesta estatal sobre uso de drogas en Enseñanzas Secundarias, los adolescentes españoles se inician en el consumo de alcohol a los trece años y uno de cada tres declara haberse emborrachado durante el último mes, prácticamente el doble de la media europea. Si se realizase un ranking de borracheras, nuestros jóvenes serían subcampeones de Europa, superados únicamente por Dinamarca.

Porcentaje que se ha emborrachado en los últimos 30 días. Estudiantes de 15 años. Año 2011. Fuente: Gráfica 6b del "The 2011 ESPAD Report"
Estudiantes de 15 años que se han emborrachado en los últimos 30 días (en %). Año 2011. Fuente: "The 2011 ESPAD Report"

La nueva ley acaba con la autonomía de la que disponían las Comunidades Autónomas para fijar la edad mínima legal de acceso al alcohol aunque, en la práctica, solamente se verá afectada Asturias, la única región donde aún se permite la venta de alcohol a los jóvenes de 16 y 17 años (y donde actualmente se está discutiendo una reforma similar). En principio, cabría esperar que la prohibición de la venta de alcohol a los menores debería contribuir a reducir su consumo. Sin embargo, como mostramos a continuación, la experiencia de las comunidades autónomas que han implementado esta normativa en el pasado sugiere que la efectividad de este tipo de medidas no está asegurada.

Durante los últimos veinte años, al mismo tiempo que la mayoría de las comunidades autónomas elevaban la edad mínima legal a los 18 años, se ha producido (i) una reducción en el porcentaje de jóvenes que consume alcohol pero, paradójicamente, (ii) ha aumentado dramáticamente la proporción de jóvenes que se emborracha regularmente. En concreto, entre 1994 y 2010 el porcentaje de estudiantes de Enseñanza Secundaria de entre 14 y 18 años que nunca había consumido alcohol aumentó del 16% al 25% mientras que, al mismo tiempo, el porcentaje que confesaba haberse emborrachado al menos una vez en el último mes subía del 16% hasta el 36%.

Evolución del consumo de bebidas alcohólicas entre los estudiantes de Enseñanzas Secundarias de 14-18 años. España, 1994-2010.
Evolución del consumo de bebidas alcohólicas entre los estudiantes de Enseñanzas Secundarias de 14-18 años. España, 1994-2010.

Naturalmente, más allá de los cambios legales, durante este período han tenido lugar diversos cambios de carácter socio-económico y cultural que también han podido influir en los hábitos de consumo de los jóvenes. En una reciente tesis de grado, Celia Martín muestra que es posible aislar el efecto de la normativa a partir del análisis de la evolución del consumo de alcohol en las distintas comunidades autónomas que modificaron la edad legal mínima, en relación a la evolución del consumo de alcohol en las comunidades donde todavía se permitía el consumo a los menores (“Effectiveness of Minimum Drinking Age Law on Youth Alcohol Consumption”).

En general no se observa un claro patrón diferencial en la evolución del consumo de alcohol entre las regiones que prohíben el alcohol a menores y las que no. Por ejemplo, el consumo de alcohol entre los menores catalanes era ligeramente inferior a la media española y a la media asturiana antes de que en 2002 se elevase en Cataluña la edad mínima legal a los 18 años. Ocho años después no se observa que la situación haya mejorado ni en términos absolutos ni en términos relativos. En todo caso, la distancia con el resto de España y con Asturias parece haberse reducido. El caso de Castilla y León es cualitativamente similar. Cuando en 1995 se prohíbe el consumo a los menores castellano leoneses, el consumo de alcohol era superior a la media española y a la tasa de consumo en Asturias. Quince años después, esta diferencia no parece haber dismuido. Por el contrario, hay otras regiones como La Rioja o Castilla-La Mancha donde sí que se observa una pequeña mejora relativa en las tasas de consumo de alcohol. Si tenemos en cuenta todos los casos, un simple análisis de diferencias en diferencias muestra que la elevación de la edad mínima legal está asociado a una pequeña disminución en el consumo (respecto a otras regiones donde sí se permite el consumo a los menores), pero el efecto es muy pequeño, inferior al 1%, y no es significativo en términos estadísticos.

El escaso impacto del aumento de la edad legal mínima es sorprendente si tenemos en cuenta que en otros países la adopción de esta normativa sí que ha conllevado disminuciones en el consumo de alcohol. ¿Cómo se explica que en España el endurecimiento de la legislación no se haya traducido en una reducción significativa del consumo de alcohol entre los menores? Una posibilidad es que se esté produciendo el llamado “efecto fruta prohibida”. En lugar de disuadir a los jóvenes, la prohibición hace más atractivo el consumo de alcohol. Pero quizás la razón sea mucho más sencilla: una ley que no se hace cumplir es poco efectiva. El 92% de los adolescentes españoles considera que es muy fácil o relativamente fácil conseguir bebidas alcohólicas (Encuesta estatal sobre uso de drogas en Enseñanzas Secundarias 2010). Esta percepción apenas ha cambiado desde que hace dos décadas se comenzase a endurecer la normativa. De manera similar, un pequeño estudio de campo realizado por la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU) sugiere que los menores adquieren alcohol sin problemas en tres de cada cuatro ocasiones.

Evolución de la disponibilidad percibida de sustancias psicoactivas entre los estudiantes de Enseñanzas Secundarias de 14-18 años (proporción de estudiantes que piensa que sería relativamente fácil o muy fácil conseguir cada droga). España, 1994-2010.
Proporción de estudiantes que piensa que sería relativamente
fácil o muy fácil conseguir cada sustancia. España, 1994-2010.

En vista de su poca efectividad, ¿deberíamos renunciar a aumentar la edad mínima legal para consumir alcohol? No necesariamente, con esta ley España sigue la senda de la mayor parte de los países europeos donde en general no se permite la venta de alcohol a menores. La evidencia empírica sugiere más bien que deberíanos tomarnos el problema más en serio. Por sí misma, la aprobación de leyes más restrictivas no reduce el consumo de alcohol entre los menores, a no ser que estas leyes sean implementadas. Y lo que es peor, si aprobamos leyes que no estamos dispuestos a hacer cumplir, no sólo no evitaremos el consumo abusivo de alcohol por parte de los adolescentes, sino que corremos el riesgo de transmitirles un mensaje muy peligroso: no toda la legislación está para ser cumplida.

Nota: La “Encuesta estatal sobre uso de drogas en Enseñanzas Secundarias”, realizada bienalmente, contiene información excepcional acerca del consumo de alcohol entre los adolescentes. Por razones que no alcanzamos a comprender, la “Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas” no permite el acceso a esta información desagregada a nivel regional para el período comprendido entre 1994 y 2006. En su defecto, para la realización de este estudio hemos utilizado la información proporcionada directamente por las comunidades autónomas.