Alcohol, leyes y evaluación de políticas públicas

Tras un intento fallido en 2006, la futura ley estatal para la Prevención del Consumo de Bebidas Alcohólicas en Menores de Edad prohíbe la venta de alcohol a los menores de 18 años en todo el territorio nacional y restringe la publicidad de bebidas alcohólicas dirigida a los adolescentes. La nueva ley pretende atajar el excesivo consumo de alcohol entre los jóvenes. Según la Encuesta estatal sobre uso de drogas en Enseñanzas Secundarias, los adolescentes españoles se inician en el consumo de alcohol a los trece años y uno de cada tres declara haberse emborrachado durante el último mes, prácticamente el doble de la media europea. Si se realizase un ranking de borracheras, nuestros jóvenes serían subcampeones de Europa, superados únicamente por Dinamarca.

Porcentaje que se ha emborrachado en los últimos 30 días. Estudiantes de 15 años. Año 2011. Fuente: Gráfica 6b del "The 2011 ESPAD Report"
Estudiantes de 15 años que se han emborrachado en los últimos 30 días (en %). Año 2011. Fuente: "The 2011 ESPAD Report"

La nueva ley acaba con la autonomía de la que disponían las Comunidades Autónomas para fijar la edad mínima legal de acceso al alcohol aunque, en la práctica, solamente se verá afectada Asturias, la única región donde aún se permite la venta de alcohol a los jóvenes de 16 y 17 años (y donde actualmente se está discutiendo una reforma similar). En principio, cabría esperar que la prohibición de la venta de alcohol a los menores debería contribuir a reducir su consumo. Sin embargo, como mostramos a continuación, la experiencia de las comunidades autónomas que han implementado esta normativa en el pasado sugiere que la efectividad de este tipo de medidas no está asegurada.

Durante los últimos veinte años, al mismo tiempo que la mayoría de las comunidades autónomas elevaban la edad mínima legal a los 18 años, se ha producido (i) una reducción en el porcentaje de jóvenes que consume alcohol pero, paradójicamente, (ii) ha aumentado dramáticamente la proporción de jóvenes que se emborracha regularmente. En concreto, entre 1994 y 2010 el porcentaje de estudiantes de Enseñanza Secundaria de entre 14 y 18 años que nunca había consumido alcohol aumentó del 16% al 25% mientras que, al mismo tiempo, el porcentaje que confesaba haberse emborrachado al menos una vez en el último mes subía del 16% hasta el 36%.

Evolución del consumo de bebidas alcohólicas entre los estudiantes de Enseñanzas Secundarias de 14-18 años. España, 1994-2010.
Evolución del consumo de bebidas alcohólicas entre los estudiantes de Enseñanzas Secundarias de 14-18 años. España, 1994-2010.

Naturalmente, más allá de los cambios legales, durante este período han tenido lugar diversos cambios de carácter socio-económico y cultural que también han podido influir en los hábitos de consumo de los jóvenes. En una reciente tesis de grado, Celia Martín muestra que es posible aislar el efecto de la normativa a partir del análisis de la evolución del consumo de alcohol en las distintas comunidades autónomas que modificaron la edad legal mínima, en relación a la evolución del consumo de alcohol en las comunidades donde todavía se permitía el consumo a los menores (“Effectiveness of Minimum Drinking Age Law on Youth Alcohol Consumption”).

En general no se observa un claro patrón diferencial en la evolución del consumo de alcohol entre las regiones que prohíben el alcohol a menores y las que no. Por ejemplo, el consumo de alcohol entre los menores catalanes era ligeramente inferior a la media española y a la media asturiana antes de que en 2002 se elevase en Cataluña la edad mínima legal a los 18 años. Ocho años después no se observa que la situación haya mejorado ni en términos absolutos ni en términos relativos. En todo caso, la distancia con el resto de España y con Asturias parece haberse reducido. El caso de Castilla y León es cualitativamente similar. Cuando en 1995 se prohíbe el consumo a los menores castellano leoneses, el consumo de alcohol era superior a la media española y a la tasa de consumo en Asturias. Quince años después, esta diferencia no parece haber dismuido. Por el contrario, hay otras regiones como La Rioja o Castilla-La Mancha donde sí que se observa una pequeña mejora relativa en las tasas de consumo de alcohol. Si tenemos en cuenta todos los casos, un simple análisis de diferencias en diferencias muestra que la elevación de la edad mínima legal está asociado a una pequeña disminución en el consumo (respecto a otras regiones donde sí se permite el consumo a los menores), pero el efecto es muy pequeño, inferior al 1%, y no es significativo en términos estadísticos.

El escaso impacto del aumento de la edad legal mínima es sorprendente si tenemos en cuenta que en otros países la adopción de esta normativa sí que ha conllevado disminuciones en el consumo de alcohol. ¿Cómo se explica que en España el endurecimiento de la legislación no se haya traducido en una reducción significativa del consumo de alcohol entre los menores? Una posibilidad es que se esté produciendo el llamado “efecto fruta prohibida”. En lugar de disuadir a los jóvenes, la prohibición hace más atractivo el consumo de alcohol. Pero quizás la razón sea mucho más sencilla: una ley que no se hace cumplir es poco efectiva. El 92% de los adolescentes españoles considera que es muy fácil o relativamente fácil conseguir bebidas alcohólicas (Encuesta estatal sobre uso de drogas en Enseñanzas Secundarias 2010). Esta percepción apenas ha cambiado desde que hace dos décadas se comenzase a endurecer la normativa. De manera similar, un pequeño estudio de campo realizado por la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU) sugiere que los menores adquieren alcohol sin problemas en tres de cada cuatro ocasiones.

Evolución de la disponibilidad percibida de sustancias psicoactivas entre los estudiantes de Enseñanzas Secundarias de 14-18 años (proporción de estudiantes que piensa que sería relativamente fácil o muy fácil conseguir cada droga). España, 1994-2010.
Proporción de estudiantes que piensa que sería relativamente
fácil o muy fácil conseguir cada sustancia. España, 1994-2010.

En vista de su poca efectividad, ¿deberíamos renunciar a aumentar la edad mínima legal para consumir alcohol? No necesariamente, con esta ley España sigue la senda de la mayor parte de los países europeos donde en general no se permite la venta de alcohol a menores. La evidencia empírica sugiere más bien que deberíanos tomarnos el problema más en serio. Por sí misma, la aprobación de leyes más restrictivas no reduce el consumo de alcohol entre los menores, a no ser que estas leyes sean implementadas. Y lo que es peor, si aprobamos leyes que no estamos dispuestos a hacer cumplir, no sólo no evitaremos el consumo abusivo de alcohol por parte de los adolescentes, sino que corremos el riesgo de transmitirles un mensaje muy peligroso: no toda la legislación está para ser cumplida.

Nota: La “Encuesta estatal sobre uso de drogas en Enseñanzas Secundarias”, realizada bienalmente, contiene información excepcional acerca del consumo de alcohol entre los adolescentes. Por razones que no alcanzamos a comprender, la “Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas” no permite el acceso a esta información desagregada a nivel regional para el período comprendido entre 1994 y 2006. En su defecto, para la realización de este estudio hemos utilizado la información proporcionada directamente por las comunidades autónomas.

Hay 11 comentarios
  • Muchas gracias Manuel, un tema interesante. Tu última frase, sobre leyes que no se hacen cumplir, es una impresión que se da a menudo en la legislación española.

    Tengo curiosidad por como afecta la restricción del alcohol al uso de otras drogas. Imagino que el efecto "complementariedad" es mayor que el sustitución, pero donde estén los datos ...

    • Carlos,

      Estoy de acuerdo, a mí también me encantaría conocer la respuesta. Tanto por la posible relación de complementariedad o de sustitución (yo también sospecho que hay más bien complementariedad) como por el efecto que pueda tener la deslegitimación de las leyes sobre el uso que hacen los jóvenes de otras sustancias ilegales. En principio este segundo efecto se podría estimar realizando un análisis de diferencias en diferencias, aprovechando la variación temporal en la legislación autonómica. Por desgracia, para esto sería necesario utilizar la información desagregada de la “Encuesta estatal sobre uso de drogas en Enseñanzas Secundarias” correspondiente al período 1994 y 2006 cuyo acceso depende de la “Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas”.

  • Muyinteresante artículo. Peter Anderson pone el dedo en la llaga: "las medidas sobre los establecimientos que no implican una amenaza creible de cierre no son efectivas en absoluto". ESTUDES en sus ultimas ediciones pregunta directamente por el lugar donde obtienen alcohol: en Asturias los de 15 años el 75% en los bares.
    Como responsable del Plan sobre Drogas en Asturias ofrezco toda nuestra información al respecto al autor y colaboradores. Lo del Plan Nacional es otra historia.

    • Estimado José Ramón,

      Muchas gracias por tu comentario y también por vuestro trabajo desde el Plan sobre Drogas en Asturias. Nos resultó muy útil toda la información que proporcionáis en vuestros informes, probablemente una de las mejores fuentes de información a nivel autonómico de España.

  • Creo que lo realmente interesante sería descubrir el porqué los jóvenes se dedican a emborracharse cada fin de semana. No creo que elevar la edad mínima legal para consumir alcohol u otras medidas de restricción sean realmente en donde debe situarse el foco de actuación, sino más bien en los aspectos socio-psicológicos que inducen a que los jóvenes (y no tan jóvenes) a ello.

    Aunque entiendo que es muy difícil poder llegar a comprender la verdadera razón si es que existe realmente. Yo mismo consumí una gran cantidad de alcohol de joven, y no sabría explicar realmente a que se debía.

    Por otro lado, estoy de acuerdo con Carlos Jerez con respecto a esa sensación que existe en la sociedad actual de que se puede evitar el cumplimiento de la legislación. Pero con los tiempos que corren (no creo que haga falta entrar en detalles), como se suele decir: ese barco ya ha zarpado.

  • Efectivamente, si cunde el mensaje de que "no toda la legislación está para ser cumplida", el efecto es mucho más devastador sobre el capital social que el hecho de que no haya legislación en absoluto.
    Un ejemplo que siempre me ha parecido "de libro". Si hay una obra en la carretera y colocas PROVISIONALMENTE una limitación de velocidad de 50 Km/h (es decir, que no aconsejas ir más despacio sino que adviertes que superar esa velocidad es motivo de sanción) pero luego no retiras la señal INMEDIATAMENTE después de terminar las obras. ¿cuántos accidentes de tráfico provocarás en el futuro cuando el personal se habitúe a que la señal puede ser necesaria o no?
    La inflación de normas sin garantía de cumplimiento afecta de forma muy significativa a su valor real.

  • Interesante artículo queda claro que lo primero es educar y en este caso especialmente a nuestros jóvenes , cada borrachera supone miles neuronas destruidas...y lo segundo si se decide legislar hacer cumplir las leyes, los esfuerzos inútiles solo consiguen la melancolía...
    Por otra parte sigue siendo decepcionante la otra conclusión de este escrito: los pocos datos de que se dispone en este país para conocer la realidad en temas de salud, lo que no se mide no se puede valorar y por lo tanto corregir.
    Pocas competencias tiene el Ministerio se Sanidad y ni siquiera coordina las políticas de salud pública, ejemplos: véase el desorden en el calendario de vacunas, los registros de cáncer, etc. Solo hay una clara isla de excelencia: la Organización Nacional de Trasplantes (ONT) y el éxito es porque hay al frete y desde hace años, sin cambios cuando cambian los gobiernos, un gran profesional. Ojalá y algún día ocurra esto en muchas otras áreas fundamentales para la sanidad de este País.
    p.d. : lástima de gráficas, no se pueden leer bien (evitaré el chiste fácil de lo borrosas que estan y el tema del alcohol) por lo tanto no nos ayudan, aunque el texto es muy clarificador

    • Pez,

      Gracias por tu comentario. En realidad en este caso existen datos excelentes, el problema es que Delegación del Gobierno para el Plan Nacional sobre Drogas (DGPNSD) no permite su acceso a los investigadores. La DGPNSD encuesta cada dos años a una muestra de más de 30,000 estudiantes de 14-18 años acerca del uso que hacen de drogas legales e ilegales. Aunque los datos existen en formato electrónico desde el año 1994, la DGPNSD únicamente permite su uso a partir del año 2006 (o al menos esto es lo que la DGPNSD nos ha comunicado). La DGPNSD sólo proporciona los datos anteriores a 2006 agregados a nivel estatal, pero se niega a proporcionar información por comunidad o a nivel individual. Por desgracia, para poder estudiar en profundidad el impacto de las leyes autonómicas sobre edad mínima legal (aprobadas en su mayoría en los años 90) sería necesario que la DGPNSD permitiese que los investigadores podamos utilizar los datos desagregados entre 1994 y 2006. Son datos anonimizados, por lo que no parece que exista ninguna buena razón para no difundirlos. O, en su defecto, si así lo prefieren, la DGPNSD podría utilizar estos datos para realizar una evaluación de las políticas públicas, pero es una pena que con dinero público se gasten un cuarto de millón de euros en cada encuesta y luego cierren con llave los datos en un cajón.

  • Manuel eres muy moderado en tu última frase "es una pena que con dinero público se gasten un cuarto de millón de euros en cada encuesta y luego cierren con llave los datos en un cajón." Es mi opinión es una vergüenza además de incomprensible e intolerable
    Gracias por tu aclaración y enhorabuena por trabajar tan bien en circunstancias adversas

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