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10 años de cuotas de género en las listas electorales

(por Manuel Bagues y Pamela Campa)

Hace ya diez años de la aprobación de la Ley de Igualdad y, con ella, de la introducción en España de las cuotas de género en las listas electorales. Durante esta década, las cuotas electorales se han extendido por todo el mundo y, hoy en día, más de la mitad de los países dispone de algún tipo de cuota de género.

Cuotas de género en el mundo
Nota: En gris aquellos países que no disponen de ningún tipo de cuota de género. Fuente: Global Database of Gender Quotas (http://www.idea.int/data-tools/data/gender-quotas)

Estas cuotas pretenden facilitar el acceso a los puestos de liderazgo político a los miembros de un grupo que, a pesar de constituir algo más de la mitad de la población, tiende a estar poco representado en las instituciones. En opinión de los defensores de las cuotas, una mayor presencia de mujeres en política contribuiría a la adopción de políticas públicas más cercanas a las preferencias femeninas. Por el contrario, los oponentes a las cuotas sostienen que al restringir el número de hombres (y mujeres) en las listas electorales se atenta contra el principio del mérito y se podría reducir la calidad de los candidatos.

A pesar de la creciente popularidad de las cuotas, la evidencia empírica acerca de sus efectos es relativamente escasa. Uno de los principales retos a los que se enfrenta la literatura académica es la dificultad de obtener un contrafactual adecuado que proporcione información acerca de lo que habría ocurrido en ausencia de las cuotas. ¿Cómo sería la situación actual si no se hubieran introducido las cuotas en 2007?

En un reciente artículo ("Can Gender Quotas in Candidate Lists Empower Women? Evidence from a Regression Discontinuity Design") explotamos la regulación de las cuotas en España, que exime a los municipios de menor tamaño de su cumplimiento, para estimar qué efecto han tenido las cuotas en el ámbito municipal. Las cuotas se introdujeron en las elecciones locales de 2007 en los municipios con más de 5.000 habitantes y se extendieron a partir de 2011 a los municipios con más de 3.000 habitantes. La cuota exige la presencia de al menos un 40% de candidatos de cada sexo en la lista y, para evitar que las mujeres sean relegadas al final de la papeleta, también se requiere su cumplimiento en cada tramo de cinco candidatos. Es decir, al menos dos de los cinco primeros candidatos de la lista deben ser mujeres (y hombres), y así sucesivamente. Utilizando lo que en la literatura se conoce como un diseño de regresión discontinua, comparamos la evolución durante los últimos 10 años de municipios que, por pequeñas diferencias de población, han sido afectados (o no) por las cuotas. Esta estrategia empírica no permite capturar los posibles efectos de la ley a nivel nacional (e.g. role models) ni tampoco cuál ha sido su efecto en los municipios de mayor tamaño, pero al menos proporciona información consistente sobre el efecto de las cuotas en los municipios de menor tamaño, que son precisamente aquellos en los que la presencia de la mujer en los puestos de decisión ha sido tradicionalmente menor. Al comparar municipios que son prácticamente idénticos en términos de población (el ancho de banda del análisis está en torno a los mil habitantes), esta metodología limita la influencia de variables no observables.

Analizamos el impacto de las cuotas en cinco dimensiones: (i) la composición de las listas electorales, (ii) el número de mujeres que son elegidas, (iii) la calidad de los concejales, (iv) la presencia de mujeres en puestos de liderazgo y (v) el tipo de políticas que implementan los ayuntamientos. Las cuotas aumentaron el porcentaje de mujeres en las listas en unos 8-10 puntos porcentuales (p.p.) hasta alcanzar el 46% que es, debido a indivisibilidades, el porcentaje mínimo que fija la ley (5 de 11 candidatos o 6 de 13, en función del tamaño del municipio). Además, la cuota también ha logrado un incremento en la presencia de mujeres en los consistorios, aunque este aumento es inferior debido al peor posicionamiento de las mujeres en las listas (entre 3 y 8 p.p.). Estos cambios tienen lugar en las primeras elecciones en las que se introducen las cuotas, y no se observa ninguna variación en las dos elecciones sucesivas. Además, no observamos, al cabo de tres elecciones, ningún aumento significativo en la probabilidad de que una mujer sea líder del partido a nivel local o llegue a la alcaldía. Por ejemplo, en la actualidad solamente un 19% de los alcaldes son mujeres (comparado con un 13% en 2003) pero la proporción es similar independientemente de que se haya introducido la cuota en el municipio. Es decir, no parece que las cuotas hayan generado dinámicas en los votantes o en los partidos que ayuden a amplificar su efecto a lo largo del tiempo.

Para medir el impacto de las cuotas en la calidad de los concejales utilizamos dos fuentes de información diferentes. Por un lado, comparamos el nivel educativo de los concejales. Por otro lado, en el espíritu de Casas-Arce y Saíz (2015), analizamos los votos recibidos por aquellas listas electorales que no incluían mujeres en el pasado. La intuición de este análisis es que, si las cuotas tienen un efecto negativo sobre la popularidad de los candidatos, este efecto debería ser mayor en los partidos que estaban menos feminizados y, por lo tanto, resultan más afectados por la nueva regulación. En ambos casos, el análisis sugiere que las cuotas no han empeorado (ni tampoco mejorado) la calidad de los concejales. No observamos ninguna diferencia significativa, ni en el nivel educativo de los concejales ni tampoco en términos del comportamiento electoral, entre los municipios afectados por las cuotas y los municipios donde aún no han sido introducidas.

Por último, analizamos si las cuotas han tenido algún efecto sobre los presupuestos locales. Para identificar aquellas partidas que podrían ser más cercanas a las preferencias de las mujeres o de los hombres utilizamos la información proporcionada por una encuesta donde 57,000 individuos enumeran los problemas que consideran más importantes. Aunque las diferencias entre ambos sexos son en general pequeñas, los hombres manifiestan una mayor preocupación por el área de urbanismo, las infraestructuras, la agricultura, y el medio ambiente, mientras que las mujeres se preocupan en mayor grado por el sistema sanitario, la educación, los servicios sociales, las pensiones y el desempleo. Nuestro análisis muestra que las cuotas no afectan el tamaño del presupuesto ni tampoco contribuyen a que las políticas públicas estén más alineadas con los intereses de las mujeres. No se observa ninguna diferencia significativa en el porcentaje del presupuesto que se dedica a cada uno de estos grupos de gasto.

En resumen, las cuotas han aumento el número de concejalas, pero por el momento no parece que hayan logrado su objetivo de conseguir un aumento en el número de mujeres al frente de los partidos y los ayuntamientos, ni que hayan contribuido a cambiar el tipo de políticas que se implementan a nivel local. Al mismo tiempo, tampoco se ha confirmado el temor de los críticos: las cuotas no parecen haber tenido un efecto negativo sobre la calidad de los concejales. Nuestros resultados contrastan con varios estudios realizados en otros países, especialmente en el caso de Suecia, que sostienen que las cuotas tienen un fuerte efecto positivo sobre la calidad de los políticos y aumentan la presencia de las mujeres en los puestos de liderazgo. Sería útil entender por qué políticas que en otros países parecen tener éxito, tienen un impacto muy limitado en el contexto español. Además, quizás cabría preguntarse, si lo que se pretende es acelerar el acceso de las mujeres a los puestos de decisión, si el diseño actual de las cuotas es el más adecuado.