Javier Andrés y Rafael Doménech
Una de las cuestiones más importantes en el proceso de consolidación fiscal que están realizando muchas economías desarrolladas es la rapidez con la que se lleva a cabo para encontrar el equilibrio apropiado entre crecimiento económico y eficacia y credibilidad del ajuste. Y la credibilidad depende de que se logre una reducción efectiva del saldo presupuestario estructural -es decir, del déficit público existente una vez eliminado el efecto del ciclo económico- que mide la magnitud del esfuerzo que todavía tienen que afrontar las economías europeas que se comprometieron a alcanzar un saldo estructural equilibrado.
La Comisión Europea acaba de publicar sus previsiones de invierno de 2013, con las que ha actualizado las estimaciones presupuestarias y España no sale muy bien parada en este cálculo …
… ya que somos, después de Irlanda y Reino Unido, la tercera economía con mayor déficit estructural en 2012, un 5,9% del PIB –a modo de comparación el saldo estimado para Grecia es tan sólo medio punto del PIB. Dado que la previsión de déficit para 2012 con la que la Comisión hizo esta estimación era del 8% -un 7% más 1% incluyendo las medidas “one-off”- esto significa que la mayor parte del déficit previsto por la Comisión en 2012 es de carácter estructural, lo que llama la atención cuando la posición cíclica de la economía española parece tan negativa con una tasa de paro que superó el 25% en el cuarto trimestre de 2012.
En el Gráfico 1 se recogen algunos de estos números representando, en el eje vertical, el saldo presupuestario de España como porcentaje del PIB frente a la tasa de desempleo, en el horizontal. Como puede observarse hay una clara asociación negativa entre desempleo y déficit, resultado de los efectos de los estabilizadores automáticos presentes en las cuentas públicas. Pero lo que observamos es el déficit y el paro corriente y no sus componentes estructurales, que tienen que ser estimados, lo que introduce incertidumbre en una variable clave para la política económica de los próximos años
En el Gráfico 1 se han representado también dos rectas verticales que corresponden a las tasas de desempleo estructural estimadas por la Comisión, en el 11,0% y el 21,7% para 2006 y 2012 respectivamente. De estas estimaciones se desprende que el desempleo estructural sería muy procíclico y volátil y que la mayor parte de la caída en la actividad económica en España durante los últimos años habría supuesto en realidad una reducción del PIB potencial, por lo que prácticamente todo el desempleo observado en la actualidad sería de carácter estructural.
Sobre esas rectas verticales para las tasas de desempleo estructural de 2006 y 2012, se ha representado el saldo presupuestario estructural estimado por la Comisión para esos dos años: 1,7% y -5,9% respectivamente. Dado que el déficit corriente en 2006 era el 2,4% del PIB, se deduce que el saldo cíclico estimado en el momento álgido del boom inmobiliario habría sido tan sólo ligeramente superior a medio punto porcentual del PIB –lo que implicaría que el crecimiento de aquellos años habría sido casi exclusivamente crecimiento del output potencial. Esto resulta sorprendente cuando diversos autores y la propia Comisión -Martinez-Mongay, Maza y Yaniz- han estimado que entre dos y tres puntos del PIB podían considerarse ingresos transitorios en esos años. Si a esto se añade el efecto del ciclo sobre el gasto público, puede concluirse que el saldo presupuestario cíclico en 2006 debía suponer, al menos, entre tres y cuatro puntos del PIB.
En el Gráfico 1, las dos rectas con pendiente negativa (líneas continuas), que proyectan la combinación de saldo presupuestario y tasa de desempleo en sus respectivas tasas estructurales, miden la sensibilidad del déficit cíclico al desempleo cíclico que estima implícitamente la Comisión. Por ejemplo, en 2012 por cada punto de desempleo cíclico el saldo presupuestario disminuía en 0,63 puntos porcentuales, resultado de dividir -2,1 (-7,0%-1,0%+5,9%) sobre 3,3% (25,0%-21,7%). Esta sensibilidad es, al menos para este año, muy similar a la que se obtiene al estimar directamente la correlación entre el saldo presupuestario total y la tasa de desempleo –línea azul discontinua que da lugar a un coeficiente de regresión igual a -0,66.
En el Gráfico 2 calculamos el saldo estructural de la economía española en 2006 y 2012 mediante un ejercicio similar al de la Comisión pero con dos cambios metodológicos. En primer lugar, se estima una tasa de desempleo estructural siguiendo un procedimiento alternativo basado en la Ley de Okun -Ball, Leigh y Loungani y Doménech y Gómez, El resultado para 2006 y 2012 es de 14% y 18% respectivamente lo que da la imagen de un desempleo estructural menos volátil y procíclico que el de la Comisión, de modo que el desempleo cíclico es más persistente, como resultado de que la reasignación de empleo entre sectores puede llevar bastante tiempo. En segundo lugar, se reestima la sensibilidad del saldo presupuestario cíclico al desempleo cíclico, siguiendo el procedimiento descrito por Corrales, Doménech y Varela, que da lugar a un coeficiente de -0,7
Con este coeficiente y las nuevas estimaciones del desempleo estructural del Gráfico 2 se puede calcular el saldo presupuestario estructural en estos años. En particular, ahora se observa que este era ya deficitario en 2006 –alrededor de -1,5%- de modo que el superávit cíclico de las AA.PP. habría alcanzado en 2006 casi cuatro puntos porcentuales del PIB, más acorde con un periodo continuado de fuerte expansión. Para 2012 se obtiene que el déficit estructural habría aumentado hasta el 3% como consecuencia del crecimiento del desempleo, sólo parcialmente compensado por la puesta en marcha de un conjunto de medidas con efectos permanentes en el gasto y los ingresos públicos como congelaciones salariales, disminución del empleo público, reducción del gasto en sanidad, educación u otras categorías de consumo público, aumento del IVA y eliminación de algunas desgravaciones del Impuesto de Sociedades.
La comparación entre los resultados de estos dos métodos es una manifestación de la incertidumbre que siempre rodea a la estimación de la sensibilidad del déficit al ciclo económico así como al cálculo del desempleo estructural -Staiger, Stock y Watson- similar a la que existe con el PIB tendencial -Larch y Turrini. Debido a estas incertidumbres, los cálculos realizados difícilmente pueden considerarse definitivos. A modo de ilustración es fácil evaluar en cuanto cambiaría el déficit estructural con cada punto de desempleo estructural; si, por ejemplo, este fuera en 2012 el 19%, en lugar del 18%, el déficit estructural sería según nuestras estimaciones el 3,7%, todavía muy por debajo del nivel estimado por la Comisión.
La diferencia de tres puntos del PIB en nuestra estimación del saldo presupuestario estructural con relación a la de la Comisión sugiere que hay margen para una valoración cualitativa a la hora de calcular este indicador fiscal crucial. La elección entre uno y otro método, sin embargo, puede estar guiada por las siguientes consideraciones. Primero, el hecho de que nuestros resultados para 2006 son más consistentes con la existencia de un boom de activos en ese momento. Una prueba del carácter cíclico de la posición fiscal de 2006 es que entre 2007 y 2008 los ingresos públicos no financieros disminuyeron 4,1 puntos como porcentaje del PIB, mientras que la tasa de paro estructural que estima la propia Comisión Europea habría aumentado solo 1,4 puntos. Segundo, porque en 2012 se ha llevado a cabo una importante reforma laboral acompañada del anuncio de otras reformas estructurales que, bien diseñadas e implementadas, deberían reducir el desempleo estructural. Tercero, porque bastantes de las medidas de ajuste fiscal que han tenido lugar en estos últimos años y, en particular en 2012, pueden considerarse permanentes. Y cuarto, porque dada la incertidumbre con relación a los efectos negativos de los ajustes fiscales sobre la actividad económica -sobre multiplicadores puede verse, Blanchard y Leigh y Andrés y Doménech- conviene no aplicar más medidas fiscales de las necesarias para cumplir con el objetivo de equilibrio presupuestario estructural al que obliga la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Para ello, según nuestros cálculos, la economía española necesitaría un esfuerzo adicional en los próximos años equivalente al menos a 3 puntos del PIB, mientras que con los cálculos de la Comisión el ajuste sería casi el doble. Conviene ser cautos, al menos hasta que una mayor información permita reducir la incertidumbre en la estimación del déficit estructural, para evitar asfixiar innecesariamente el crecimiento.
En estas circunstancias, parece aconsejable seguir un proceso más gradual que permita consolidar los esfuerzos fiscales realizados en los últimos años, avanzando en la calidad del ajuste con medidas más selectivas que mejoren la eficiencia de las administraciones públicas y concentradas en partidas con menores efectos sobre el crecimiento y la distribución de la renta. Mientras tanto, hay que perseverar en la aplicación de nuevas reformas estructurales, así como dar tiempo a que las que ya están en marcha vayan haciendo su trabajo. Por cada punto de reducción del paro estructural reducimos el déficit estructural en 0,7 puntos, es decir, nos ahorramos 7000 millones de euros en ajustes adicionales para cumplir con los compromisos fiscales. A medio y largo plazo el incremento del crecimiento potencial, la reducción del desempleo estructural y la consolidación fiscal son procesos que se refuerzan mutuamente.