La idea de un Tesoro común en la Eurozona se justifica sobre todo por la necesidad de contribuir a paliar los efectos de perturbaciones asimétricas, es decir las que afectan especialmente a algunos países de la misma. Quienes se oponen a esta forma de cooperación tienen sin duda –también quienes están a favor- motivos de índole electoral, pero hay más. También tienen razones económicas fundamentadas a las que los partidarios de una unión fiscal más completa no hemos sido capaces de contraponer argumentos o evidencia empírica suficientemente contundentes. Se trata de dar una respuesta más convincente a cuestiones como: ¿Son frecuentes e importantes los shocks asimétricos en la Eurozona? ¿Son eficaces las transferencias fiscales para paliar sus efectos negativos? ¿Hay alternativas más eficientes para ello que no requieran una transferencia sistemática de renta?
La idea de la unión fiscal partió de la constatación del relativo fracaso del control ex post de los déficits públicos que suponía el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. El amplio consenso sobre la necesidad de un marco regulatorio más preventivo, que llevó a la aprobación del Fiscal Compact a principios de este año, parece haberse agotado. Mientras que los países del norte de Europa plantean que el paso siguiente es profundizar en el control de los presupuestos nacionales por parte de instancias europeas -y en todo caso utilizar fondos comunes para financiar reformas económicas en los países miembros- para los del sur este control estricto es menos necesario y proponen por el contrario la creación de un Tesoro Europeo con nuevas funciones. Según Guntram Wolf el presupuesto común debería poder financiar bienes públicos, como la estabilidad financiera, y afrontar las perturbaciones agregadas del área, lo que requeriría capacidad de endeudamiento aunque con equilibrio a lo largo del ciclo. Algo menos ambicioso sería un Tesoro que se centrase en una tercera y más importante función, la creación de estabilizadores automáticos a nivel supranacional para suavizar el efecto de los shocks asimétricos. La eficacia teórica de este instrumento como mecanismo de seguro es generalmente aceptada –Fahri y Werning- pero hay dudas sobre su relevancia empírica.
Para empezar no está claro cuán importantes son los shocks asimétricos en la Eurozona. La literatura empírica en los años anteriores al Euro detectaba una significativa presencia de este tipo de shocks entre las causas de las fluctuaciones –Ballabriga, Sebastián y Vallés- pero su importancia ha ido disminuyendo como efecto de la propia integración económica y financiera –Kalemli-Ozcan, Sorensen y Yosha. En la actualidad no se aprecian discrepancias significativas en el signo del output gap por países, por lo que no es fácil encontrar situaciones en las que algunos están en una fase recesiva mientras otros están en expansión, lo que hace difícil justificar las transferencias contracíclicas de renta –por ejemplo entre dos países en recesión aunque la de una sea más pronunciada que en el otro, Mazinotto.
En buena medida las diferencias en la evolución del PIB y el empleo observadas durante estos últimos años parecen más producto de una distinta respuesta a expansiones y recesiones comunes en la Eurozona o de lo que Saint-Paul denomina “tendencias asimétricas más que perturbaciones asimétricas”. Roubini ponía como ejemplo del fracaso de la UEM la falta de instrumentos para dar una respuesta al impacto diferente por países de la competencia de los países emergentes. Pero es discutible que el presupuesto común deba utilizarse para afrontar este tipo de disparidades que se deben a la inadaptación de las estructuras económicas en algunos países. Un ejemplo son las consecuencias diferenciales de la crisis financiera o el desempleo que resultan en buena medida de marcos regulatorios nacionales. Si el efecto de ciertas perturbaciones agregadas es siempre más negativo en unos países que en otros, las transferencias contracíclicas se convertirían en sistemáticas reduciendo el incentivo para la convergencia en la regulación de los mercados. Y por desgracia aquí siempre se cita el ejemplo de España con un desempleo que ha sido muy superior a la media de la Eurozona casi durante cada uno de los treinta últimos años.
Pero, incluso si los shocks asimétricos son importantes, ¿son eficaces las transferencias fiscales para paliar sus efectos? Es difícil evaluar la capacidad estabilizadora de un presupuesto común en la UEM, pero la evidencia disponible apunta a que es limitada. Por ejemplo Bargain y sus coautores –de IZA- calculan mediante un ejercicio de simulación que un Tesoro común que gestionase como mínimo un tercio de los ingresos públicos totales de los países de la UEM, sólo añadiría entre un 10% y un 15% a la capacidad actual de los estabilizadores automáticos nacionales para mitigar el impacto de un shock negativo. Y esto a costa de suponer una transferencia de renta significativa entre países –esta mejora llegaría al 30% en un país como Grecia en el caso de que el Tesoro Europeo fuera significativamente más progresivo que las legislaciones nacionales actuales, lo que supondría un efecto redistributivo bastante mayor.
Y por último ¿es un presupuesto común la mejor forma de abordar las disparidades cíclicas entre los países? Sorensen y sus coautores –un resumen aquí- muestran que los efectos sobre la renta disponible en una región de un shock negativo específico pueden paliarse no sólo mediante transferencias fiscales sino también mediante la integración financiera -que permite que los inversores foráneos absorban parte del coste del ajuste- o a través del mercado de crédito que facilita variaciones en la tasa de ahorro. De estos tres mecanismos, las transferencias fiscales parecen las menos eficaces incluso en Estados Unidos, que se cita siempre como ejemplo de una unión con un presupuesto federal significativo. Las estimaciones de estos autores indican que estas transferencias solo reducen en un 20% el efecto sobre la renta -30% para Dolls, Fuest y Peichi- de un shock en un estado concreto, mientras que el canal financiero y el crediticio conjuntamente lo hacen en más de un 65%. Por ello, dado que estos canales que operan a través del mercado no suponen una transferencia permanente de renta, parece más urgente completar la integración financiera incluyendo la unión bancaria cuya ausencia es una de las causas principales del impacto diferencial de la crisis en Europa –Gros.
Hay otros muchos aspectos técnicos relevantes a la hora de diseñar un Tesoro genuinamente europeo con músculo para mitigar el impacto de los shocks nacionales. Ninguno de ellos es neutral: el tamaño del presupuesto común, los instrumentos de financiación y transferencia, la medición de la posición cíclica, etc. Pero antes de entrar en esas cuestiones es preciso despejar una desconfianza fundamentada quienes de se oponen a esa forma de unión fiscal. Nuestra tarea es probar que es posible diseñar un mecanismo de seguro que facilite transferencias transitorias y de suma cero en valor presente entre países. Y eso no es fácil porque, dada la persistencia esperada de las secuelas de la crisis actual, las transferencias pueden ir mucho más allá del ciclo incluso si acertamos con un diseño adecuado. Y por no hablar de un escenario en el que la convergencia económica no progrese a un ritmo suficiente, en cuyo caso el Tesoro Europeo podría perpetuar por la puerta falsa el papel de los fondos estructurales con transferencias permanentes entre países, y eso no hay mecanismo de seguro que lo aguante. Tenemos trabajo por delante para convencer de que eso no va a ocurrir.